Нормативно-правовые акты являются актами законодательства и образуют законодательство Республики Узбекистан.
Нормативно-правовым актом является официальный документ, принятый в определенной форме в соответствии с Законом о нормативно-правовых актах Республики Узбекистан, направленный на установление, изменение или отмену норм законодательства как общеобязательных государственных предписаний.
Нормативно-правовыми актами являются:
а) Конституция Республики Узбекистан;
б) законы Республики Узбекистан;
в) постановления палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан;
г) указы Президента Республики Узбекистан;
д) постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан;
е) акты министерств, государственных комитетов и ведомств;
ж) решения органов государственной власти на местах.
Данный перечень, однако, не является строгой иерархией нормативно-правовых актов по их юридической силе, хотя в законе четко указано, что подзаконные акты не могут противоречить законам.
Конституция Республики Узбекистан, законы Республики Узбекистан, постановления палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан являются законодательными актами.
Указы Президента Республики Узбекистан, постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан, нормативно-правовые акты министерств, государственных комитетов и ведомств, решения органов государственной власти на местах являются подзаконными актами.
В Республике Узбекистан признается безусловное верховенство Конституции и законов Республики Узбекистан.
Конституция Республики Узбекистан имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории Республики Узбекистан.
Законы и иные нормативно-правовые акты в Республике Узбекистан принимаются на основе и во исполнение Конституции Республики Узбекистан и не могут противоречить ее нормам и принципам.
Законы Республики Узбекистан регулируют наиболее важные и устойчивые общественные отношения и принимаются Олий Мажлисом Республики Узбекистан или путем проведения референдума.
Закон о нормативно-правовых актах не определяет правовой статус или определение конституционных законов. В настоящее время принято несколько таких законов.
Постановления палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан.
Президент Республики Узбекистан на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан принимает нормативно-правовые акты в форме указов.
Не смотря на то, что Президент также принимает постановления и распоряжения в соответствии с конституционными полномочиями, они не являются нормативно-правовыми актами, хотя и имеют обязательный характер.
Кабинет Министров Республики Узбекистан в соответствии с Конституцией и законами Республики Узбекистан, решениями Олий Мажлиса Республики Узбекистан и Президента Республики Узбекистан принимает нормативно-правовые акты в форме постановлений.
Если учесть, что решения Президента принимаются в виде указов, постановлений и распоряжений, то Кабинет Министров может принимать свои постановления, являющиеся нормативно-правовыми актами, и, таким образом, косвенно придавая постановлениям и распоряжениям Президента статус общеобязательных государственных предписаний.
Министерства, государственные комитеты и ведомства, в пределах своей компетенции, принимают нормативно-правовые акты в форме приказов и постановлений. Нормативно-правовые акты, принимаемые в виде положений, правил и инструкций, утверждаются приказами или постановлениями.
Нормативно-правовые акты министерств, государственных комитетов и ведомств принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан, решений Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Президента Республики Узбекистан и Кабинета Министров Республики Узбекистан.
Нормативно-правовые акты министерств, государственных комитетов и ведомств могут быть приняты совместно несколькими министерствами, государственными комитетами и ведомствами или одним из них по согласованию с другими.
Структурные подразделения и территориальные органы министерств, государственных комитетов и ведомств не вправе принимать акты нормативно-правового характера, кроме случаев, предусмотренных законодательством.
Органы государственной власти на местах в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты в форме решений.
Нормативно-правовые акты органов государственной власти на местах принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Узбекистан, решений Олий Мажлиса Республики Узбекистан, Президента Республики Узбекистан, Кабинета Министров Республики Узбекистан, а также вышестоящих органов государственной власти на местах.
Соотношение различных нормативно-правовых актов по их юридической силе определяется в соответствии с Конституцией Республики Узбекистан, компетенцией и статусом органа, принявшего нормативно-правовой акт, а также видами актов.
Нормативно-правовой акт должен соответствовать нормативно-правовым актам, имеющим, по сравнению с ним, более высокую юридическую силу.
В случае обнаружения расхождений между нормативно-правовыми актами применяется нормативно-правовой акт, обладающий более высокой юридической силой.
В случае расхождения нормативно-правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее.
Нормативно-правовой акт, принятый министерством, государственным комитетом или ведомством, имеет большую юридическую силу по отношению к нормативно-правовому акту другого министерства, государственного комитета или ведомства одного уровня, если орган, принявший такой акт, специально уполномочен на регулирование определенной области общественных отношений.
Нормативно-правовые акты должны быть опубликованы в официальных изданиях. Никто не может быть осужден, подвергнут наказанию или лишен имущества на основании закона, который официально не опубликован для всеобщего сведения.
Толкование нормативно-правовых актов осуществляется в случае обнаружения неясностей в нормативно-правовом акте, неправильной или противоречивой практики его применения.
В соответствии с Конституцией Республики Узбекистан толкование законов дает Конституционный суд Республики Узбекистан. В своем решении от 02.05.2006 г. Конституционный суд Узбекистан определил, что понятие «законов», изложенное в части второй статьи 31 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах», не включает в себя постановления палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, соответственно Конституционный суд Республики Узбекистан не дает толкование постановлениям палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан {6}.
Официальное толкование подзаконных актов дают органы, их принявшие.
В процессе толкования не допускается внесение в нормативно-правовые акты поправок, дополнений и конкретизирующих норм.
Законодательство о нормативно-правовых актах не регулирует правовой статус и место международных договоров в системе законодательства Республики Узбекистан. Также остается правовым пробелом вопрос о тех актах органов государственной власти и управления, которые не являются нормативно-правовыми актами, но являются обязательными для исполнения определенным кругом лиц.
Решения и акты таких государственных органов, как Счетная палата, Генеральная Прокуратура, Центральная избирательная комиссия и Омбудсман, а также Пленумов Верховного и Высшего хозяйственного судов также не имеют ясно выраженного юридического статуса в законодательстве о нормативно-правовых актах. Учитывая роль и участие этих органов в построении правового государства, необходимо определить правовой статус их решений в системе законодательства.
Можно предложить следующие рекомендации по системе законодательства
- Дать понятие и определение правового статуса конституционных законов Узбекистан.
- Установить место и правовой статус международных договоров и соглашений Узбекистана в системе национального законодательства, с указанием порядке имплементации, положений и обязательств, вытекающих из этих документов.
- Четко определить статус и юридическую силу, а также отличие актов, не являющихся нормативно-правовыми актами.
- Разработать процедуру и механизм толкования подзаконных актов, органами их принявшими.
Что касается непосредственно системы законодательства о СМИ, то здесь можно отметить следующее.
Согласно статье 1 Закона РУ «О СМИ» целью настоящего Закона является регулирование отношений в области создания, функционирования и прекращения деятельности средств массовой информации. Данная статья была введена в соответствии с поправками в Закон о СМИ от 15 января 2007 г. В прежнем варианте закона ее не было. Статья 2 Закона гласит, что настоящий Закон распространяется на создаваемые и действующие в Республике Узбекистан средства массовой информации, а также на средства массовой информации иностранных государств в части, касающейся распространения их продукции на территории Республики Узбекистан. Статья тоже был введена впервые, и она определяет пределы действия Закона. Его положения распространяются, во-первых, на средства массовой информации, учреждаемые в Республике Узбекистан и распространяемые как на территории страны, так и за ее пределами; во-вторых, на средства массовой информации, создаваемые за пределами РУ, но распространяемые на территории РУ.
Статья 3 Закона гласит, что «законодательство о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и иных актов законодательства. Если международным договором Республики Узбекистан установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Узбекистан о средствах массовой информации, то применяются правила международного договора». Статья закрепляет систему законодательства о средствах массовой информации. К сожалению, Настоящему Закону не дан статус основополагающего нормативного акта в этой области. Если бы был дан такой статус, то все иные законодательные акты должны были бы издаваться в соответствии с ним и в случае возникновения противоречий приоритет должен был бы отдаваться Закону “О средствах массовой информации”.
При разрешении противоречий следует, однако, иметь в виду, что соответствующий закон также может иметь приоритет в определенной сфере правоотношений. В этом случае коллизия может быть разрешена, только опираясь на Конституцию РУ.
Можно сделать выводы о том, что появление нового варианта Закона РУ «О СМИ» от 15 января 2007 года было вызвано рядом факторов, таких как усиление критических высказываний в адрес властей Узбекистана в глобальной сети Интернет и невозможность его тотального контролирования, усиление религиозного экстремизма и терроризма, порождаемого, в частности, социальным недовольством граждан и изолированностью страны.
К сожалению, из текста Закона убраны все ранее существовавшие ссылки на Конституцию РУ (статьи 5 и 22), а установление порядка регистрации, распространения СМИ, функционирования иностранных СМИ в Республике Узбекистан (статьи 19, 31 и 38) полностью отнесено в компетенцию правительства, то есть перешло из сферы регулирования Закона в сферу применения подзаконных актов. Множественность отсылочных норм говорит о слабости Закона.
Усиление прав и обязанностей учредителей по отношению к редакции СМИ, возложение на них ответственности за соблюдение средством массовой информации законодательства несомненно приводит к усилению цензуры СМИ с их стороны или самоцензуры самых журналистов.
Да, передача права прекращения и приостановления выпуска СМИ в суды – позитивный шаг. Но и граждане, и власти прекрасно знают, какие у нас суды, насколько они независимы и беспристрастны. К тому же в новом варианте Закона «О СМИ» существенно расширены основания для инициирования дел по приостановлению и прекращению СМИ, увеличен перечень оснований для отказа в регистрации СМИ. Несмотря на то, что подробно прописана процедура предупреждения СМИ со стороны регистрирующего органа, описаны процедуры приостановления и прекращения СМИ, остаются много лазеек для возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны чиновников.
Процедура регистрации СМИ остается сложным и трудным, далеким от либерализации. К тому же впервые Закон Республики Узбекистан «О СМИ» указывает на Интернет как на средство массовой информации. Но данный закон не определяет все еще механизм функционирования веб-сайтов как СМИ. В связи с введением нового варианта Закона РУ «О СМИ» эксперты и журналисты все чаще поднимают вопросы о том, относятся ли к средствам массовой информации сообщения и материалы, распространяемые по сети Интернет. Очевидно, что сам по себе Интернет не является средством массовой информации, так как он представляет собой совокупность телекоммуникационных сетей, объединенных единой технологией производства и распространения информации и его можно уподобить системе передающих и принимающих сигнал устройств, а не программе, которую они распространяют.
Отдельные положения Закона, которые можно признать либеральными, фактически сохранились с первого варианта Закона 90-х годов прошлого века. Речь идет о нормах Закона, по которым цензура запрещена (статья 7), редакция не вправе разглашать источник информации, если информация была передана на условиях конфиденциальности (статья 33), приоритет общепризнанных принципов и норм международного права (статья 37). Но многие другие статьи Закона сводят на нет эти права и свободы.
Обратим внимание на следующее положение «Каждый имеет право выступать в средствах массовой информации, открыто высказывать свое мнение и убеждения, если иное не предусмотрено законом» (статья 5). Это звучит примерно так: «Можно открыто говорить правду, если иное не предусмотрено законодательством»?! Ведь, в Конституции РУ и в прежнем варианте Закона «О СМИ» право на свободу слова, мысли и убеждений не было ограничено исключениями (статья 29). Еще одно положение Закона РУ «О СМИ» удивляет настойчивостью законодателей страны в своих попытках по урезанию прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией и международными пактами. Согласно Конституции СМИ «несут в установленном порядке ответственность за достоверность информации» (статья 67). В третьей части статьи 5 нового варианта Закона «О СМИ» речь идет об «ответственности за объективность и достоверность распространяемой информации», в прежнем варианте она была за «правдивость и достоверность». Таким образом, Закон расширяет базу ответственности СМИ, добавляя к соблюдению достоверности еще и объективность. Известно, что на достоверность могут быть проверены только факты и сведения, но не мнения и убеждения, а категории объективность и правдивость являются субъективными и без права высказывать критические, спорные и, в том числе, необъективные мнения, свобода слова не может существовать.
В новом варианте расширены ограничения свободы слова, в частности, теперь не допускается использование СМИ в целях:
а) пропаганды терроризма;
б) пропаганды идей религиозного экстремизма;
в) пропаганды идей сепаратизма;
г) пропаганды идей фундаментализма;
д) распространения информации, возбуждающей этническую вражду;
е) пропаганды наркотических средств, психотропных веществ и прокуроров, если иное не предусмотрено законом;
ё)пропаганды порнографии.
Эти ограничения уже существовали в уголовном, гражданском и административном кодексах и не было необходимости их внесения в законодательство о СМИ, поскольку расширение перечня правонарушений в законодательстве О СМИ дает возможности для регистрирующих органов для внесения предупреждений СМИ и для инициирования их закрытия.
Необходимо отметить, законодательство, регулирующее радио и телевидение в Узбекистане существует не в виде законов, обсуждаемых общественностью и принимаемых Парламентом, а в виде подзаконных актов, различных положений и правил, принимаемых и регистрируемых органами исполнительной власти. Это представляет собой благодатную почву для злоупотреблений в области свободы СМИ со стороны государственных органов и их чиновников. Нет до сих пор Закона РУ «О телерадиовещании», хотя еще 30 августа 2002 года на заседании Олий Мажлиса Президент Узбекистана указал Парламенту о необходимости принятия такого Закона.
{6} Источник: «Народное слово», № 84 (3953) от 3 мая 2006 года
|