«Независимость судебной системы в Казахстане: замечания Комитета ООН по правам человека и пути их имплементации» Зинович Татьяна Сергеевна, заместитель директора Центра исследований правовой политики

Независимость судебной системы в Казахстане:

замечания Комитета ООН по правам человека и пути их имплементации

21 июля 2011 г. Комитет ООН по правам человека, рассмотрев доклад по поводу исполнения Международного пакта о гражданских и политических правах, представленный Республикой Казахстан, высказал такие замечания относительно эффективности судебной системы Казахстана:

«Комитет выражает обеспокоенность по поводу сообщений о широкой распространенности коррупции в судебной системе. Комитет также выражает обеспокоенность в связи с отсутствием независимой судебной власти в государстве-участнике и порядком назначения и увольнения судей, который не гарантирует надлежащее разделение полномочий между исполнительной и судебной ветвями власти. Комитет также выражает обеспокоенность по поводу ответа государства-участника на вопрос о роли Президента как «координатора» всех трех ветвей власти. Комитет выражает особую обеспокоенность в связи с сообщениями о том, что Прокуратура/Генеральная прокуратура играет в судебной системе настолько доминирующую роль, что она вправе приостановить исполнение решений, вынесенных судами (статьи 2 и 14).

Государству-участнику следует принять меры для того, чтобы как в законодательном порядке, так и на практике обеспечить независимость судебной системы и ее роль в качестве единственной инстанции, отправляющей правосудие, и гарантировать компетентность, независимость и несменяемость судей. Государству-участнику следует, в частности, принимать меры по искоренению любых форм вмешательства в деятельность судебных органов и обеспечивать оперативное проведение тщательных, независимых и беспристрастных расследований всех утверждений о вмешательстве, в том числе посредством коррупции, а также по привлечению к ответственности и наказанию виновных, включая судей которые могут быть в этом замешаны. Государству-участнику следует пересмотреть полномочия Прокуратуры/Генеральной прокуратуры, чтобы действия этого органа не подрывали независимость судебной власти».[2]

Мы бы хотели рассмотреть отдельные вопросы, которые влияют на выполняемость данной рекомендации Комитета ООН по правам человека.

1. Органы, ответственные за формирование судейского корпуса

Положения законодательства

В соответствии со ст. 82 Конституции Председатель и судьи Верховного Суда избираются Сенатом по представлению Президента, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета, а председатели и судьи местных и других судов назначаются на должности Президентом по рекомендации Высшего Судебного Совета.

Таким образом, первичные функции по отбору судей возложены на Высший Судебный Совет, формируемый Президентом (п. 4 ст. 82 Конституции, ст. 36 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», ст. 3 Закона «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»).

В исполнении этой функции Высшему Судебному Совету помогает Квалификационная комиссия при Совете, которая осуществляет прием квалификационного экзамена у кандидатов в судьи. В состав Комиссии входят: председатель Комиссии и пять специалистов из числа преподавателей права, ученых-юристов, назначаемых Советом, трое судей, делегируемых Судебным жюри из своего состава, на ротационной основе (ст. 10 Закона «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан»). В свою очередь, состав Судебного жюри избирается пленарным заседанием Верховного Суда по представлению Председателя Верховного Суда из числа действующих судей, а также судей в отставке (п. 5 разд. 2 Положения о Судебном жури, утв. Указом Президента).

Релевантные международные стандарты

Составители фундаментального документа «Международные принципы, касающиеся независимости и подотчётности судей, адвокатов и прокуроров — практическое руководство №1 (вторая редакция)» указывают: «Международные стандарты не дают чёткого указания о том, какой государственный орган должен обладать полномочиями по назначению судей, или какова должна быть соответствующая процедура. Однако важно иметь в виду, что любая процедура назначения должна гарантировать как институциональную, так и индивидуальную независимость суда… В целом предпочтительно, чтобы судей выбирали их коллеги или орган, независимый от исполнительной и законодательной властей» (с. 43, 47 русского перевода).

Монреальская декларация не исключает участие исполнительной и законодательной власти в назначении судей, но только при условии, что «такое назначение осуществляется с консультацией с членами судейства и юридической профессии, либо с органом, в котором они принимают участие» (п. 2.14. b).

В то же время согласно европейским стандартам орган, осуществляющий отбор судей, должен быть «независимым от исполнительной и законодательной власти, по меньшей мере, наполовину состоять из судей, избранных их коллегами так, чтобы это гарантировало широкое представительство судейства» (п. 1.3 Европейской хартии о статуте для судей).

Этот стандарт конкретизирован в Рекомендации Совета Европы относительно судей: независимость, эффективность и обязанности:

«46. Орган власти, принимающий решение по отбору и повышении судей по службе, должен быть независимым от исполнительной и законодательной власти. Для обеспечения независимости такого органа не менее половины его членов должны составлять судьи, избранные самими же судьями.

47. Однако, если конституционными или иными правовыми положениями предусмотрено, что решение о подборе и повышения судей по службе принимает глава государства, правительство или законодательная власть, независимый и компетентный орган, значительное количество членов которого сформирована из судей …, должен иметь полномочия предоставлять рекомендации или излагать свою точку зрения, которые соответствующий орган, осуществляющий назначения, должен применять на практике.

48. Членство независимых органов власти, указанных в пунктах 46 и 47, должно обеспечивать широкое представительство. Их деятельность должна быть прозрачной, причины принятия решений должны предоставляться по требованию заявителей. Кандидат, который не прошел этап отбора, должен иметь право обжаловать решение или, по крайней мере, процедуру, согласно которой было принято это решение» (п. 46-48 Приложения к Рекомендации).

В последнее время этот стандарт имеет тенденцию ужесточаться. По мнению европейских судей, такой орган должен состоять либо исключительно из судей, либо из существенного большинства судей, избранных судьями (п. 13 Магны Карты судей).

На европейских стандартах основаны положения Киевских рекомендаций:

«7. Судьи, избираемые в действующие судебные советы, должны выбираться своими коллегами и представлять весь судейский корпус, включая представителей судов низшей инстанции. Судьи из судов апелляционной и высшей инстанций не должны доминировать в судебных советах. В случаях, когда председатель суда назначается в судебный совет, ему следует уйти с должности председателя суда. Помимо значительного числа представителей судейского сообщества, избираемых самими судьями, в состав советов могут входить преподаватели права и, желательно, представители адвокатуры, для продвижения принципов прозрачности и широкого представительства. Прокуроры не должны входить в состав таких советов, если они не принадлежат к тому же юридическому сословию, что и судьи. Другие представители правоохранительной системы также не должны входить в состав таких советов. Ни представитель президента, ни представитель министерства юстиции не должны председательствовать в совете. Главу совета следует избирать большинством голосов из числа его членов. В работе судебного совета не должны преобладать представители исполнительной и законодательной власти. …

8. Члены специальных комиссий отвечающих за отбор судей … должны назначаться судебным советом из числа представителей юридической профессии, в том числе судей. В тех случаях, когда судебные советы, квалификационные комиссии и коллегии непосредственно отвечают за отбор судей …, их члены должны назначаться на определенный срок. Помимо значительного количества судей в составе такой отборочной комиссии, желательно включать в нее представителей других профессиональных групп (преподавателей права, адвокатов), с учетом соответствующей правовой культуры и имеющегося опыта. Состав таких советов должен гарантировать, что политические соображения не будут преобладать над профессиональными знаниями и квалификацией кандидатов на должности судьи…» (п. 7-8).

Выводы и рекомендации

Назначаемость членов Высшего Судебного Совета Президентом Республики Казахстан не соответствует требованию европейских стандартов о том, что не менее половины/значительное количество/значительное большинство членов такого органа должны избираться самими судьями. Также не соответствует этому требованию назначаемость больше половины состава Квалификационной комиссии Советом, который полностью состоит из представителей Президента.

Таким образом, целесообразно установить механизм назначения большинства членов Высшего Судебного Совета самими судьями (например, Съездом судей). Прокуроры и другие представители правоохранительной системы не должны входить в состав Высшего Судебного Совета. Председателя Совета следует избирать большинством голосов из числа его членов.

Роль Высшего Судебного Совета в случае реформирования можно расширить, в частности наделить его полномочиями: рассматривать обращения судей по поводу угроз их независимости и принимать эффективные меры по их устранению; принимать участие в формировании бюджета судебной системы, обсуждении законопроектов, касающихся интересов судов.

Также в этом случае состав Квалификационной комиссии, большинство членов которой будет назначать независимый Высший Судебный Совет, будет соответствовать международным стандартам.

2. Отбор, назначение и карьера судей

Положения законодательства

Требования к кандидату на должность судьи определены в Конституционном законе «О судебной системе и статусе судей» (ст. 29).

Судьей районного суда может быть назначен гражданин Республики Казахстан:

— достигший возраста двадцати пяти лет;

— имеющий высшее юридическое образование, безупречную репутацию и стаж работы по юридической профессии не менее двух лет;

— сдавший квалификационный экзамен (лица, окончившие обучение в специализированной магистратуре, освобождаются от сдачи экзамена в течение пяти лет со дня окончания обучения);

— прошедший медицинское освидетельствование и подтвердивший отсутствие заболеваний, препятствующих исполнению профессиональных обязанностей судьи;

— успешно прошедший стажировку в суде и получивший положительный отзыв пленарного заседания суда (лицам, окончившим обучение в специализированной магистратуре, прохождение стажировки не требуется в течение пяти лет со дня окончания обучения).

Судьей областного суда может быть гражданин, отвечающий вышеизложенным требованиям, имеющий стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет или стаж работы судьей не менее пяти лет и получивший заключение пленарного заседания соответствующего областного суда. Заключение пленарного заседания соответствующего областного суда может быть обжаловано в пленарное заседание Верховного Суда. Заключение пленарного заседания соответствующего областного суда для действующих судей не требуется.

Судьей Верховного Суда может быть гражданин, отвечающий требованиям к судье районного суда, имеющий стаж работы по юридической профессии не менее двадцати лет или стаж работы судьей не менее десяти лет и получивший положительное заключение пленарного заседания Верховного Суда.

Таким образом, для занятия должности судьи кандидат, кроме соответствия формальным критериям, должен сдать квалификационный экзамен и пройти стажировку в суде (за исключением тех кандидатов, которые прошли специализированную магистратуру).

Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» (ст. 12, 16) предусматривает, что прием квалификационных экзаменов у кандидатов в судьи осуществляется после прохождения гражданами специальной проверки.

Отбор кандидатов на вакантные должности судей местных и других судов осуществляется Высшим Судебным Советом на конкурсной основе из числа лиц, подавших заявление на занятие вакантных должностей.

Основными критериями отбора кандидатов на вакантные должности судей районного и приравненного к нему суда являются высокий уровень знаний, морально-нравственные качества и безупречная репутация. При этом приоритет отдается лицам:

1) сдавшим квалификационный экзамен в специализированной магистратуре;

2) имеющим стаж работы не менее пяти лет по юридической специальности в государственных органах, обеспечивающих деятельность судебной системы, правоохранительных органах и адвокатуре;

3) по результатам сдачи квалификационного экзамена;

4) имеющим ученую степень или ученое звание.

При проведении конкурса на занятие вакантной должности судьи областного и приравненного к нему суда учитываются следующие критерии:

1) стаж работы в должности судьи;

2) безупречная репутация и качество отправления правосудия;

3) стаж работы в государственных органах, обеспечивающих деятельность судебной системы;

4) стаж работы в правоохранительных и иных государственных органах, обеспечивающих деятельность судебной системы, в адвокатуре;

5) наличие ученой степени или ученого звания.

Высший Судебный Совет по итогам конкурса рекомендует кандидатов на вакантные должности судей местных и других судов Президенту Республики Казахстан.

Судьи местных и других судов назначаются на должность Президентом Республики Казахстан по рекомендации Высшего судебного совета, а судьи Верховного Суда Республики Казахстан избираются Сенатом по представлению Президента Республики Казахстан, основанному на рекомендации Высшего судебного совета

Судьи избираются или назначаются на должность и наделяются полномочиями на постоянной основе (см. ст. 24, ст. 30-31 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей»). Пребывание в должности судьи допускается до достижения им предельного возраста — 65 лет, который в исключительных случаях, может быть продлен не более чем на пять лет Председателем Верховного Суда с согласия Высшего Судебного Совета (ст. 34-1 этого Конституционного закона).

Релевантные международные стандарты

Международные стандарты относительно отбора, назначения и продвижения судей по службе требуют соблюдения таких главных принципов: прозрачности, объективности, недискриминации, несменяемости судей. Поскольку цитирование соответствующих документов может занять слишком много места, приводим издержки из наиболее охватывающих документов.

Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, определяют что:

«Лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права. Любой метод подбора судей должен гарантировать от назначения судей по неправомерным мотивам. При подборе судей не должно быть дискриминации в отношении данного лица по признакам расы, цвета кожи, пола, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения … Судьи, назначаемые или выборные, имеют гарантированный срок полномочий до обязательного выхода на пенсию или истечения срока полномочий, где таковой установлен» (п. 10, 12).

В Киевских рекомендациях больше внимания обращается на прозрачность процедуры отбора, мотивированность отказа в доступе к профессии и возможность его обжалования:

«21. Для обеспечения прозрачности в процедуре отбора судей, сама процедура и критерии отбора должны быть четко изложены в законе. Объявления об имеющихся вакансиях, а также дополнительные условия и требования, должны быть опубликованы и широко распространены. Список кандидатов (или хотя бы список прошедших предварительный отбор) должен быть публично доступен. … Комиссии следует проводить собеседования хотя бы с кандидатами, достигшими последнего раунда таким образом, чтобы как тема собеседования, так и его роль в процедуре отбора, была бы предопределена заранее.

22. Если процедура предусматривает проверку прошлого кандидата, такие проверки должны проводиться с максимальной осторожностью и только на основе верховенства права. Комиссия, ответственная за набор судей, может обратиться к полиции с просьбой предоставления данных об отсутствии судимостей и криминального прошлого или иных дисквалифицирующих обстоятельств. Результаты этого запроса должны быть доступны кандидату, который должен иметь право обжаловать их в суде. Никакие иные проверки не должны проводиться какими-либо органами безопасности. Решение об отклонении кандидатуры на основе данных проверки прошлого кандидата должно быть мотивировано.

23. В случаях, когда непосредственное назначение судьи находится в полномочиях президента государства, пределы его усмотрения должны быть сведены к кандидатурам, предложенным соответствующим органом (судебным советом, квалификационной или экспертной комиссий…). Отказ назначить такого кандидата по процедурным основаниям должен быть мотивирован. В этом случае отборочный орган должен повторно рассмотреть свое решение. Одним из вариантов является предоставление отборочной комиссии права преодолеть президентское вето квалифицированным большинством голосов. Все решения должны приниматься в краткие сроки, установленные законом» (п. 21-23).

Выводы и рекомендации

Законодательные положения о процедурах отбора кандидатов и продвижения по службе судей в целом соответствуют международным стандартам, поскольку имеют конкурсный характер, основаны преимущественно на объективных критериях. Важно, что в Республике Казахстан реализован принцип несменяемости судей и отсутствует назначение судей на определенный срок.

В то же время отсутствие важных положений позволяет сделать такие предложения. Информация о вакансиях в судах всех уровней, а также о конкурсах на их замещение должна публиковаться.

Процедуру специальной проверки и ее предмет следует четко определить законом, а также предусмотреть, как именно результаты проверки будут влиять на окончательное решение. Кандидату должна быть предоставлена возможность доступа к материалам проверки, а также право обжаловать ее результаты.

Что касается кандидатов, которые окончили специализированную магистратуру, то увольнение от квалификационного экзамена и стажировки возможно лишь в том случае, если магистратура обеспечивает те же знания и навыки, что и стажировка, а результаты прохождения специализированной магистратуры оцениваются тем же органом и по тем же критериям, что и при обычном квалификационном экзамене. Но существуют серьезные сомнения, что именно так происходит на практике. Поэтому существующий подход можно рассматривать как дискриминационный. Чтобы избежать этого, рекомендуется предусмотреть прохождение специальной подготовки для всех кандидатов на должность судьи (подробнее см. разд. 4 «Обучение судей»).

С целью обеспечения объективности оценивания кандидатов на должность судьи следует разработать шкалу, которая будет четко определять весомость того или иного преимущества кандидата. Иными словами, квалификационный экзамен и другие характеристики в пользу кандидата должны оцениваться определенными балами, которые должны стать решающими при определении результатов конкурса. Правила оценивания следует опубликовать до начала конкурса.

Негативное по отношению к кандидату решение должно быть мотивированным, а кандидат должен иметь возможность оспорить его в суде (как минимум по процедурным основаниям).

Целесообразно, чтобы Президент по рекомендации Высшего Судебного Совета единожды наделял кандидата полномочиями судьи, а все решения по поводу перехода судьи в другой суд, в том числе высшего уровня, принимал Высший Судебный Совет (при условии его реформирования, как указано в разд. 2 «Органы, ответственные за формирование судейского корпуса»). Такой подход упростит процедуры карьеры судьи и исключит возможные политические влияния.

Также дискриминационными можно назвать положения закона о возможности отсрочить выход на пенсию для определенных судей ввиду отсутствия четких критериев для принятия такого решения. Считаем, что соответствующие положения следует исключить либо предусмотреть объективные критерии для отсрочки выхода на пенсию в случае достижения судьей 65 лет.

 Источник: http://sud.gov.kz/rus/content/nezavisimost-sudebnoy-sistemy-v-kazahstane-zamechaniya-komiteta-oon-po-pravam-cheloveka-i