Автор: А. МИНДАГУЛОВ,
д.ю.н., профессор
Источник: Сайт газеты «Юридическая газета»
Получение и распространение публичной информации является началом реализации прав и свобод личности и гражданина.
Будущее мира связано с переходом к глобальному информационному обществу, в котором информация представляет собой важный ресурс жизнедеятельности людей. Вот почему принятие закона «О доступе к публичной информации» становится насущной потребностью.
Понятие публичной информации
Публичная информация - читаем в законопроекте - это «документированная информация, доступ к которой не ограничен законами Республики Казахстан». Не очень удачное определение, имея в виду допущенную и весьма распространенную логическую ошибку - то же самое посредством того же самого. Получается, что публичная информация и есть информация, но только документированная, которая, в свою очередь, разъясняется через понятие обладателя информации. А обладатель информации, оказывается, это физическое или юридическое лицо, получающее или создающее публичную информацию в виде документа. Из этой словесной круговерти понять что-либо трудно, но догадаться, о чем идет речь, все-таки можно. Оказывается, любой доступный рядовым гражданам документ и есть общедоступная, она же публичная, информация.
Нет четких различий между понятиями массовая, доступная и публичная информация. Они очень близки по смыслу и нередко рассматриваются как синонимы. Сказанное отнюдь не значит, что надо отказаться от понятия публичной информации. Напротив, необходимо приложить усилия для того, чтобы провести между этими понятиями четкий водораздел. Остается надеяться, что эти проблемы решаемы, и только при этом условии, думается, будут преодолены препятствия на пути принятия обсуждаемого законопроекта.
Как в законопроекте решается кардинальный вопрос о доступе к публичной информации? Именно решение этого вопроса и определяет цель и смысл принятия такого закона. Ключевой здесь является ст.13 - размещение публичной информации на интернет-ресурсах. Это самая большая по объему статья законопроекта (почти на четырех страницах). С точки зрения юридической техники, это серьезная ошибка. Нельзя статью закона, содержащую конкретную норму, превращать в новеллу в значении короткого рассказа или повести. В ней авторы законопроекта задались, видимо, целью перечислить все мыслимые и немыслимые источники информации. Здесь говорится и о государственных символах РК и тут же об исторической справке создания государственного органа, о почтовых адресах и номерах телефонов справочных служб, об информационных ресурсах и услугах и многих-многих других вещах. Никто не будет спорить, что весь этот безграничный список информационных документов может пригодиться потребителю информации в какой-то жизненной ситуации. Но мыслимо ли в законе предусмотреть все запросы пользователя информации? На одной из конференций, где шло обсуждение этого законопроекта, его авторы признались, что этот перечень публичной информации является тем не менее минимальным.
Так каким должен быть перечень публичной информации в готовящемся законопроекте - минимальным или максимально исчерпывающим? Думается, сам вопрос риторический. Ответ очевиден: разумеется, Закон должен содержать максимальный и исчерпывающий перечень информации, которая этим же законом признается публичной. Но добиться этого можно не путем механического перечня пришедшей на ум документированной информации, а путем строго научной систематизации и классификации всех документов, исходящих от субъектов системы управления обществом и государством. К примеру, критериями классификации и систематизации публичной информации могли бы служить сферы социальной жизни, субъекты и объекты социального управления, правовые и не правовые источники информации, средства и способы размещения публичной информации и др.
О порядке размещения
и утверждения
публичной информации
Странным выглядит п. 7 этой же ст. 13 законопроекта, где говорится, что «перечень публичной информации, подлежащей размещению на интернет-ресурсах обладателей информации, определяется в порядке, предусмотренном ст. 13 настоящего Закона». Курьез заключается в том, что в ней отсутствует порядок определения перечня публичной информации. Следовательно, эта статья законопроекта не будет иметь юридической силы.
Но ст. 13 не будет работать и без этого предупреждения. Оказывается, порядок утверждения перечня публичной информации, подлежащей размещению на интернет-ресурсах государственным органом, определяется субъектами управления, начиная с Президента (в отношении государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных ему), и далее по нисходящей: Правительство, палаты Парламента, Верховный Суд, Конституционный Совет, Центральная избирательная комиссия, акимы соответствующих административно-территориальных единиц, маслихаты, органы местного самоуправления - каждый из них в сфере своей компетенции утверждает перечень публичной информации для размещения на интернет-ресурсах (ст. 14). Если субъекты управления сами решают, что из публичной информации подлежит размещению на интернет-ресурсах, а что нет, зачем вообще нужен закон о доступе к публичной информации?
О принципах обеспечения доступа к публичной
информации
По мнению авторов законопроекта, успешную реализацию норм этого закона обеспечат законность; открытость и доступность; гласность; неприкосновенность частной жизни; достоверность и полнота публичной информации; своевременность предоставления публичной информации; ответственность (ст. 4). Сами по себе эти принципы не вызывают возражений, но они неуместны в тексте самого закона, если они не нашли своего воплощения в конкретных нормах права. Что имеется в виду?
Всякий правовой акт есть совокупность узаконенных принципов, а любая норма права и есть узаконенный принцип регулирования определенных общественных отношений. Если в конкретных статьях законопроекта не будут заложены, к примеру, нормы, обеспечивающие достоверность и полноту публичной информации или открытость, доступность и своевременность ее предоставления, гласность деятельности обладателей информации, ответственность за нарушение законодательства о доступе к публичной информации и т.д., никакие провозглашенные принципы не помогут.
Другое дело, когда принципы препровождают написание законов. Сначала разрабатывается Концепция законопроекта, в которой, наряду с общим представлением о контурах, целях, задачах, назначении задуманного закона, обозначаются принципы, а затем на основе и в строгом соответствии с этими принципами готовится законопроект. Если такой подход будет выдержан, все заложенные в законе нормы будут представлять собой узаконенные принципы регулирования отношений людей в конкретной сфере их жизнедеятельности. Тогда не нужно будет закладывать в законопроект статью о принципах, поскольку они уже реализованы в нормах закона.
Простым провозглашением принципов ничего позитивного добиться нельзя. Если указанные принципы не будут реализованы в конкретных нормах закона, они теряют свое значение. Возьмем принцип ответственности за нарушение доступа к публичной информации. Он, по идее, должен быть заложен в ст. 28 - ответственность за нарушение законодательства в сфере доступа к публичной информации. Но в ней законодатель как бы отмахнулся от решения этой важной проблемы ничего не значащей фразой: нарушение законодательства о доступе к публичной информации «влечет ответственность в соответствии с законами Республики Казахстан». Понятно, что все провозглашенные в ст. 4 законопроекта принципы повисают в воздухе.
Об отношении к цензуре
В законопроекте нет упоминания о цензуре, но есть статья 27 - контроль и надзор за обеспечением доступа к публичной информации. Что это как не цензура? Предварительное согласование сообщений… и т.д., это и есть цензура в чистом виде, которая, помимо прочего, необходима для того, чтобы в открытую печать (публичную информацию) не проникли данные, составляющие государственную тайну. К тому же существует понятие «информация с ограниченным доступом - это государственные секреты и иные охраняемые законом тайны и (или) информация, доступом к которым обладает ограниченный круг пользователей либо доступ к которым ограничен для отдельных категорий пользователей информацией» (ст. 1 законопроекта «О доступе к публичной информации»). Если цензура не будет обеспечивать запрет на проникновение государственных секретов в средства массовой информации, не будет разграничивать публичную информацию от той, что составляет государственную тайну, интересы государства могут серьезно пострадать. Чтобы этого не допустить, понятно, что реализация функции цензуры за государством сохраняется.
Высказанные критические замечания относительно содержания законопроекта «О доступе к публичной информации» нам представляются достаточно серьезными. Без внимательного их изучения и устранения вряд ли этот законопроект имеет шанс быть одобренным Парламентом республики.
|