Карстен Вебер, Глава отдела верховенства права Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ)
Некоторые из вас слушали мое выступление в прошлом году, которое было на очень похожую тему. Тогда в своем выступлении я сделал упор на административных правонарушениях в Германии (они также называются мелкими правонарушениями или по-немецки «Ordungswidrigkeiten»), и на том, как эти правонарушения рассматриваются в рамках уголовного правосудия, нежели административного правосудия. При этом, я должен признаться, что я был в некотором замешательстве. Оно коренилось в следующем: когда вы будете читать немецкую юридическую литературу и комментарии, у вас не будет проблем с отличием административного законодательства от уголовного права. Причина этого представляется очевидной. Законодательство по административным нарушениям является частью уголовного права, так как оно запрещает действие или упущение, которые закон определяет как противоправные. И нет резона в обязательном порядке разделять законодательство по административным нарушениям и уголовное право. По сути дела, они не разделялись до определенного момента после второй мировой войны. Причиной этого была ощутимая необходимость иметь отдельную часть права, которая имеет дело с вопросами, не связанными с уголовной деятельностью, или с вопросами, в которых отсутствует уголовно-значимое моральное измерение.
Что такое мелкое правонарушение? Мелкое правонарушение это правонарушение, которое не определяется как уголовное преступление; а уголовное преступление – это преступление, описываемое в уголовном праве как уголовное преступление, которое предусматривает конкретное наказание: тюремное заключение или денежный штраф. Санкция за мелкое правонарушение – штраф, и это все. Приговоры в виде тюремного заключения не предусматриваются в законе о мелких правонарушениях в Германии.
В то время как очень легко объяснить, что такое уголовное преступление или уголовное деяние, это не столь легко или очевидно в отношении мелких правонарушений. Большинство всех уголовных деяний определяется в Уголовном кодексе Германии: преступления против физической неприкосновенности лиц, против собственности, другие уголовные деяния, направленные против материальных благ, такие как мошенничество или отмывание денег, и т.д. Подавляющее большинство всех уголовных деяний определяется в Уголовном кодексе Германии, так называемом «Strafgesetzbuch», в то время как другие определяются в других федеральных законах, таких как Закон о собраниях или Закон об оружии.
Когда дело доходит до мелких правонарушений, законодательство о мелких правонарушениях не включает в себя такой список. Мелкие правонарушения включаются в правовые акты, имеющие дело с рядом вопросов. Мы называем эти правовые акты подзаконными актами. Подавляющее большинство мелких правонарушений можно найти в законодательстве, регулирующем дорожное движение. Если, например, водитель обгоняет транспортное средство на той стороне дороги, где этого делать нельзя, это будет противоправным деянием. Однако, было бы небольшим преувеличением, если бы мы квалифицировали это действие, взятое в отдельности, как уголовное деяние, в силу того, что правонарушитель проявляет свое неуважение к правопорядку государства Германия. Поскольку такое поведение может потенциально подвергнуть опасности других людей, оно заслуживает наложения штрафа в качестве санкции. Никаких других санкций, однако, таких как регистрация этого деяния в уголовном реестре (судимость), не может быть наложено.
Другой областью, в которой определяются мелкие правонарушения, является экологическое законодательство. В то время как практика крупномасштабного загрязнения окружающей среды должна определяться и определяется как уголовное преступление, есть другие виды ненадлежащего поведения, которые, с одной стороны, незаконнны, а другой стороны, являются мелочью: примером такого поведения является разбрасывание мусора на улице, вместо того, чтобы использовать для этого мусорные ящики, предоставленные муниципалитетом. Компетентные органы наложат штраф за совершение такого мелкого правонарушения.
Еще одна область – это обязательная регистрация в муниципалитете. Если гражданин не сделал этого вовремя или вообще, ему или ей предъявят обвинение в мелком правонарушении, но не в полную силу уголовного права.
Что все это значит в плане процедур и гарантий?
а) Законодательство по мелким правонарушениям является lex specialis по отношению к уголовному праву.
б) Если только мелкое правонарушение не преследуется вместе с уголовным преступлением, то преследование по делу осуществляется не прокурором, а компетентным административным органом.
в) Макропринципы в уголовном праве, которые защищают индивида, применимы к мелким правонарушениям. Это особенно справедливо в отношении принципа nulla poena sine lege. Этот принцип означает, среди прочего, что санкции не могут быть наложены, если нет закона, который предусматривает санкцию за конкретное действие или упущение. Он также означает, что наказание не может иметь обратной силы.
г) Обычно, если обвинению известно о преступлении, оно должно начинать расследование. В Германии мы называем это принципом законности. Напротив, если это мелкое правонарушение, право решения - возбуждать дело или нет - всегда остается за компетентным административным органом.
д) Применяется короткий срок давности, составляющий 3 месяца.
И наконец,
е) Судебное слушание состоится только тогда, когда подсудимый будет обжаловать решение административного органа о наложении финансового штрафа. Подсудимый, между прочим, имеет полный доступ к документам, имеющим отношение к его/ее защите с того момента, когда ему/ей прислали решение об уплате штрафа в течение определенного периода времени.
Требование действенного и доступного средства юридической защиты выполняется. У предполагаемого нарушителя есть право на слушание, если он/она не соглашается с уплатой штрафа; он/она имеет доступ ко всей соответствующей документации, чтобы проверить, будет ли защита иметь смысл, и использовать ее во время своей защиты против решения.
А сейчас позвольте мне рассказать о том, что мы в Германии считаем административным правом или административным правосудием. Традиционное определение гласит, что административное право это закон исполнительной власти, который регламентирует – поскольку принадлежит области публичного права – отношения между исполнительной властью и гражданами. Административное право, в том виде, в каком мы рассматриваем его в Германии, является также, или, возможно, прежде всего, средством реализации прав граждан.
Что это означает на практике? Например, регламентация территориального планирования осуществляется не только в интересах исполнительной власти; использование нормативно-правовой базы, чтобы получить, например, разрешение на строительство или санкцию на использование публичной территории для коммерческих или иных целей – также и в интересах граждан. В то время как уголовное право, включая законодательство по мелким правонарушениям, накладывает на граждан особое обязательство защищать себя, поскольку они – справедливо или несправедливо – обвиняются в совершении противоправного деяния, административное право, среди прочего, дает гражданам возможность попросить что-либо у правительства, что, как они, граждане, считают, им следует или даже полагается иметь, потому что существует соответствующее право, которое само может быть предусмотрено в рамках административного права, как, например: опять-таки, разрешение на строительство, разрешение продавать алкогольные напитки в баре или ресторане и т.д.
В своей сегодняшней презентации я, главным образом, сосредоточусь на решениях администрации, которые отрицательно воздействуют на граждан. Основное отличие, по сранению с уголовным правом, состоит в том, что отрицательные решения администрации не являются наказанием. В разрешении на строительство отказывается не потому, что данный гражданин известен как нарушитель закона, а по той простой причине, что территориальное законодательство не предусматривает строительства в том виде, как оно заявлено, на конкретной территории. Денежный сбор взимается не потому, что данный гражданин не соблюдает закон или другие нормативные требования, но потому что он или она пользуется услугами, предоставляемыми муниципалитетом, будь то водо-, газо- или электро-снабжение; или же плата за использование плавательного бассейна, который принадлежит муниципалитету, и т.д.
Как функционирует администрация? Как она действует? В Германии администрация по многим аспектам имеет привилегии по отношению к гражданам. Ей не надо обращаться в суд для того, чтобы получить приказ, который затем может быть исполнен для того, чтобы выполнить требования приказа. Администрация сама может приказывать гражданам. Более того, она может исполнять свои собственные решения. Она делает это путем издания того, что мы называем «Verwaltungsakt», что означает административный акт. Административный акт – это наиболее значимый и важный юридический институт, которым пользуются исполнительные органы Германии. Он специально урегулирован в законе. Когда администрация действует, ей необходимо соблюдать следующие принципы, которые имеют абсолютную обязательную силу (и являются фактическим условием действий посредством использования «административного акта»):
- Верховенство закона: администрации не разрешается действовать вопреки закону. Она сама обязана соблюдать правопорядок.
- Ограничение законом: это означает «никаких действий без применения закона». Планируемые действия администрации должны иметь юридическую базу в соответствии с законом. Если она хочет, чтобы хозяин дома разрушил свое здание, потому что, например, здание рискует обвалиться и жизнь его обитателей может быть в опасности, ей необходимо обосновать свое решение на норме закона, которая разрешает администрации прибегнуть к таким крутым мерам.
- Пропорциональность: это понятие известно и, конечно, не нуждается в дополнительном объяснении.
- Следующее, и это относится конкретно к административному акту: необходимо, чтобы акт был четко составлен. Граждане должны быть в состоянии понять его содержание. Если это не так, административный акт становится недействительным и нет необходимости следовать его приказу.
С 1970-х, «Verwaltungsverfahrensgesetz» (Закон об админстративных процедурах) применяется на федеральном уровне. «Bundeslaender» в Германии, а именно 16 регионов страны, приняли аналогичное или даже идентичное законодательство. Закон регламентирует процедуры исполнительной власти (а не административных судов, которые имеются в Германии; я буду говорить о них позже). В законодательстве, которое мы называем «Общий административный кодекс» есть ключевой документ, который применяется ко всем действиям администрации. Так называемый «Специфический административный закон», который я не буду обсуждать далее, касается областей административного права, связанных с определенным кругом вопросов, таких как правовые нормы по охране окружающей среды, правовые нормы по предоставлению убежища, правовые нормы по территориальному планированию и т.д. Общий административный кодекс также дает определение административному акту и намечает области, в которых администрация может его использовать – для администрации – очень удобный инструмент.
То, о чем я вкратце расскажу сейчас, это исполнение административных решений, главным образом, посредством административного акта, в соответствии с административно-процедурным кодексом. Как я упомянул ранее, администрация может исполнять свои решения самостоятельно с помощью ряда средств, всегда принимая во внимание принципы, которые я коротко упомянул некоторое время назад. У нас есть так называемый «Verwaltungsvollstreckungsgesetz» (кодекс по исполнению административных решений), который применим к общему и специальному административному праву. Если гражданин не выполняет административный приказ, администрация может наложить принудительное взыскание штрафа. Это просто штраф, не назначенное наказание или санкция, а средство подчинения гражданина, который отказывается следовать приказу.
Согласно этому кодексу, администрация может также предпринять выполнение задачи с заменой исполнителя. В моем примере о строительстве или разрушении здания, если его хозяин отказывается это делать, администрация пожет подрядить кого-либо, кто выполнит эту задачу.
И в качестве действительно ultima ratio, администрация может распорядиться о прямом принуждении. Она может силой открыть дверь, если есть необходимость, но может также использовать прямую силу против индивида, если это необходимо, чтобы выполнить административное решение. Случаи, где это является законным, принимая во внимание принцип пропорциональности, чрезычайно редки, и хорошо, что это так. В качестве примера можно привести ситуацию, когда ученик отказывается идти в школу – такие ученики могут быть отведены в школу компетентными органами.
В последней части этой презентации будет рассматриваться юридическая защита. Могут ли граждане фактически сделать что-нибудь против администрации, и, если да, то как?
Да, они несомненно могут. Международные требования к средствам юридической защиты применимы, и они перенесены в немецкое процессуальное законодательство. Как только гражданин получает административный акт, он или она может обжаловать его в администрации с так называемым «возражением» (Widerspruch, как мы называем его по-немецки). Если администрация оставляет акт в силе (в этом случае это обычно орган, контролирующий административный субъект, издавший административный акт), гражданин может подать судебный иск против данного административного акта с так называемым «Anfechtungsklage». Это судебный иск, направленный против административного акта с просьбой к суду аннулировать данный акт путем применения так называемого иска об аннулировании. Как административное обжалование, так и судебный иск, имеют, при обычных обстоятельствах, эффект временной приостановки действия («приостанавливающий эффект»). Это значит, что администрация не может исполнить свой административный акт с момента подачи гражданином судебного иска до тех пор, пока не будет принято решение административным органом и судом. Есть много исключений, но принцип таков: исполнение приостанавливается до принятия решения по административному обжалованию или судебному иску. Компетентный суд – это не гражданский суд, а специализированный административный суд, который есть у нас в Германии. Существует закон, называемый «Verwaltungsgerichtsordnung» (административно-процессуальный кодекс для административных судов, который был принят в своей первоначальной версии в 1960 г.), опять-таки, не следует путать его с административно-процедурным кодексом исполнительных структур. Есть от двух до четырех административных судов в каждом из 16 регионов Германии. В каждом регионе есть Высший административный суд, и самой высокой инстанцией является Федеральный административный суд.
Разрешите мне рассказать подробнее об административном судебном иске, цель которого аннулирование судебного акта. Главным здесь является то, что истец может или должен быть в состоянии заявить, что данный акт напрямую затрагивает его или ее. Если это не так, его или ее иск будет объявлен в качестве непринимаемого судом. Соответственно, истец никогда не может заявить только то, что административный акт, который он или она оспаривает, является незаконным. Данный акт должен напрямую затрагивать его или ее интересы. Если мой друг получит решение о том, что он должен убрать свой автомобиль с тротуара – например – и если я, как адвокат, убежден, что у этого решения нет юридического основания, и поэтому оно противоправно, я бы не смог его оспаривать, так как данное решение не затрагивает меня напрямую. Поэтому моему другу пришлось бы оспаривать это решение самому, сначала на административном уровне, а потом на уровне административного суда.
Это не означает, тем не менее, что третья сторона никогда не может обжаловать административный акт, который был издан в отношении другой стороны. Административный акт может нарушить мои права, даже если акт не направлен лично в мой адрес. Типичным примером является разрешение на строительство для моего соседа. Если я чувствую, что этот акт нарушает мои права, потому что новое строительство может иметь последствия для безопасности или еще для чего-либо, я могу обжаловать его, в результате чего строительство будет приостановлено. А затем начинаются сложности. Мой сосед теперь может попросить администрацию (а затем административный суд) объявить административный акт о разрешении на строительство исполнимым, в результате чего моя апелляция или иск не будут иметь приостанавливающего эффекта, и я могу снова подать апелляцию против этого.
В любом случае: если судебный иск удовлетворен, административный суд объявит административный акт противоправным и аннулирует его.
Во многих случаях, однако, истец не будет удовлетворен тем, что административный акт аннулирован; в частности, в случаях, когда акт уже причинил вред или стал неактуален. Например: демонстрация объявлена незаконной посредством административного акта. Она не может иметь места. Истец незаинтересован в судебном аннулировании данного акта, если дата, на которое запланирована демонстрация, уже прошло. В этом случае, суд определит, что административный акт был противоправен. С этим решением истец может затем попросить компенсацию за убытки (если он или она могут доказать, что они имели место) в гражданских судах (которые отвечают за вопросы, относящиеся к государственной ответственности).
Последний вопрос, который я хотел бы поднять здесь, это иск за издание административного акта. Пока мы только обсудили ситуацию, в которой гражданин сталкивается с решением, которое негативно отражается на нем или ней. Но что если ему или ей надо, чтобы администрация издала положительное решение для того, чтобы ему или ей воспользоваться своими правами? Например, гражданин хочет получить письменное разрешение на строительство дома, а администрация направляет ему решение, говорящее, что в просьбе ему отказано. Этот отказ несомненно является административным актом. Итак, если истец просто подаст иск аннулирования, он или она не будет по-настоящему удовлетворен/а, так как он или она не только хочет отменить отказ, полученный от администрации, но определенно хочет получить разрешение на строительство дома. В этом случае административное обжалование и последующий судебный иск будет включать две просьбы: просьба № 1 – аннулировать первоначальный административный акт (потому что, до тех, пока этот акт будет действителен, желаемое решение не может быть принято) и № 2 – заставить компетентный орган дать разрешительную санкцию. Для того, чтобы добиться успеха в этих просьбах, истец должен доказать, что данный административный акт напрямую подействовал на него или на нее, и что он/она имеет субъективное или индивидуальное право получить разрешительную санкцию.
На этом я остановлюсь. При подаче судебного иска в области административного правосудия существует ряд других возможных вариантов. Однако, основные принципы вошли в мою презентацию, которая, я надеюсь, была полезной. В конце концов, я думаю, фактически не имеет значения, есть ли специальная отрасль права, которая занимается административными спорами или нет. Действенные средства защиты могут быть предоставлены посредством различных судебных или правовых систем. В конце концов, все сводится к существованию достаточных ресурсов, стабильной законодательной базы и институтов, и подготовки. Отдельная система административного правосудия сама по себе безусловно не решит проблем в области административного правосудия.
Текст выступления на II Экспертном форуме БДИПЧ ОБСЕ по уголовному правосудию для Центральной Азии (15-17 октября 2009 г., Иссык-Куль, Кыргызстан)
|