Принятие ВР Закона о доступе к публичной информации и изменений в уже существующий Закон об информации (после подписания Президентом) могут заметно сказаться на деятельности СМИ в целом и независимых журналистов в отдельности.
Предлагаемый комментарий к обновленной законодательной базе принадлежит перу высокоуважаемому в экспертной и журналисткой среде медиа-юристу Татьяне Котюжинской, которая не раз выступала адвокатом и борцом за права СМИ как в резонансных судебных процессах , так и на дискуссионных площадках относительно законодательных и общественных инициатив профессиональных журналистских организаций, движений и объединений.
Президент Украинской Ассоциации медиа-юристов, секретарь НСЖУ Т. Котюжинская участвовала в круглых столах, семинарах и тренингах по правовой «технике безопасности» СМИ и журналистов, проводимых в Николаеве, и консультировала местные редакции по конкретным правовым проблемам и судебным претензиям.
Цена компромиссаЗакон «О доступе к публичной информации», принятый в парламенте 13 января с.г., власть пиарит как ее огромное достижение. Поэтому стоит напомнить: проект данного закона был разработан активистами общественных организаций три года назад. А принятие его именно сейчас вызвано, видимо, необходимостью отчитаться перед европейскими чиновниками о „прогрессе в демократии“.
Еще в ноябре прошлого года депутаты Партии регионов делали все возможное, чтобы избежать голосования за данный закон. Вопреки регламенту Верховной Рады был зарегистрирован альтернативный законопроект, которым вносились изменения в действующий с 1992 года Закон „Об информации“. Часть предложенных норм была „позаимствована“ из законопроекта „О доступе к публичной информации“. Другая часть (так сказать, „от себя“) экспертную среду ужаснула. Народный депутат Андрей Шевченко как автор законопроекта „О доступе к публичной информации“ предложил авторам законопроекта от ПР начать переговоры для согласования позиций и совместного голосования за два законопроекта. 13 января оба документа, несмотря на сопротивление коммунистов, стали законами и ожидают подписи президента.
Проект Андрея Шевченко „О доступе к публичной информации“ изменений почти не претерпел. Фактически был изъят раздел о контроле уполномоченного Верховной Рады по правам человека за реализацией прав на доступ к публичной информации. Это не соответствует практике европейских стран, где имеется даже отдельный омбудсмен, защищающий право граждан на информацию, но в украинских реалиях нежелание уполномоченного принимать на себя дополнительные заботы понятно. Альтернативный законопроект претерпел существенные изменения, и теперь его автор Елена Бондаренко представляет это как значительное улучшение в сфере защиты прав журналистов. Как юрист-практик скажу: позитива в новой редакции закона „Об информации“ — кот наплакал, а угроза выплачивать моральную компенсацию за критику какого-либо должностного лица или политика — стопроцентная. Поэтому не слишком ли велика цена компромисса? Ведь доступ к информации стал только возможным, а вот ужесточение судебной практики — гарантированным.
Вначале по поводу Закона „О доступе к публичной информации“. Согласно статье 34 Конституции Украины, любое лицо имеет свободный доступ к информации, то есть право собирать, хранить, использовать и распространять информацию устно, в письменном виде или другим способом — на свой выбор. В соответствии с решением Конституционного суда от 1 декабря 2004 года №18-рп (дело об охраняемом законом интересе), если у какого-либо лица есть право, то у другого возникает обязанность. По старому Закону „Об информации“ обязанность предоставлять информацию была только у органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому одно из главных достижений Закона „О доступе к публичной информации“ — существенное расширение круга лиц, которые имеют обязанность предоставлять информацию. Кроме органов государственной власти и местного самоуправления, к распорядителям публичной информации относятся и другие государственные органы (прокуратура, суд, ЦИК и т.д.), органы власти Автономной Республики Крым, другие субъекты, осуществляющие властные управленческие функции в соответствии с законодательством, и решения которых обязательны для выполнения. Также это юридические лица, финансируемые из государственного (государственные предприятия, агентства и т.д.) и местных (коммунальные предприятия) бюджетов, бюджета Автономной Республики Крым, — по поводу информации об использовании бюджетных средств. Информацию, связанную с выполнением их функций, обязаны предоставлять также лица, выполняющие по закону делегированные полномочия субъектов властных полномочий (например, БТИ — о регистрации недвижимости, облэнерго — о наложении штрафов) или согласно договору, — предоставление образовательных, оздоровительных, социальных или других государственных услуг. Информацию об условиях поставки товаров, услуг и цен на них должны сделать публичной субъекты ведения хозяйства, занимающие доминирующее положение на рынке или наделенные специальными или исключительными правами, либо являющиеся естественными монополиями. Обязаны обнародовать и предоставлять по запросам информацию в порядке, предусмотренном настоящим законом, любые субъекты хозяйствования, владеющие:
1) информацией о состоянии окружающей среды;
2) информацией о качестве пищевых продуктов и предметов быта;
3) информацией об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях и других чрезвычайных событиях, которые произошли или могут произойти и угрожают здоровью и безопасности граждан;
4) другой информацией, которая представляет общественный интерес (общественно значимую информацию).
Вопрос сроков предоставления информации по запросам вызвал самую широкую дискуссию среди правительственных чиновников. Разработчики законопроекта приняли за основу опыт Эстонии. Согласно аналогичному закону этой страны, срок предоставления информации — пять дней, если такая информация не может быть предоставлена немедленно. В первую очередь это показатель эффективности и прозрачности власти. Если власть имеет согласованные базы данных, вся информация хранится в электронном виде, а вся публичная информация имеется на сайтах этих органов, то для предоставления какой-либо информации достаточно нескольких минут. Считаем, что это именно тот путь, который нужен и возможен для Украины. Эксперты Совета Европы, осуществлявшие международную экспертизу законопроекта, также отметили, что эти сроки соответствуют европейской практике.
Итак, Законом „О доступе к публичной информации“ установлены четыре вида сроков:
1 — немедленно обнародуется любая информация о фактах, угрожающих жизни, здоровью или/и имуществу лиц, и о мерах, принимаемых в связи с этим (статья 15);
2 — не позже чем через 48 часов со дня получения запроса, если он касается информации, необходимой для защиты жизни или свободы лица, по поводу состояния окружающей среды, качества пищевых продуктов и предметов быта, аварий, катастроф, опасных природных явлений и других чрезвычайных событий, которые произошли или могут произойти и угрожают безопасности граждан. Ходатайство о срочной обработке запроса должно быть обоснованным (пункт 2, 3 статьи 20);
3 — не позже чем через пять рабочих дней со дня получения запроса о предоставлении любой публичной информации (пункт 1 статьи 20);
4 — до 20 рабочих дней, если запрос касается предоставления большого объема информации или требует поиска информации среди значительного количества данных (с обоснованием увеличения такого срока). О продлении срока распорядитель информации уведомляет запрашивающего в письменной форме не позже чем через пять рабочих дней со дня получения запроса (пункт 4 статьи 20).
К европейской практике также относится норма о предоставлении информации на запрос безвозмездно, но в случае необходимости изготовления копий документов объемом более 10 страниц запрашивающий обязан возместить фактические расходы на копирование и печать.
Запрос может быть устным, письменным или в другой форме (по почте, по факсу, по телефону, электронной почте) — на выбор запрашивающего, без объяснения причины подачи запроса и независимо от того, касается эта информация запрашивающего лично или нет. Запрос может быть индивидуальным и коллективным.
Решение, действия или бездействие распорядителей информации могут быть обжалованы и направлены руководителю распорядителя, в высший орган или суд. Стоит отметить, что суд такие дела рассматривает по нормам Кодекса административного судопроизводства, а это значит, что именно распорядитель информации должен доказывать правомерность своих действий, а не жалобщик, от которого требуется лишь приведение доказательств обращения с запросом или отсутствия обнародования информации распорядителем.
Больше всего вопросов в судебной практике всегда возникает по поводу конфиденциальности информации и ее общественной важности. Тут все зависит от многих нюансов, но по крайней мере декларации о доходах лиц и членов их семей, претендующих или занимающих выборную должность в органах власти, занимающих должность государственного служащего, служащего органа местного самоуправления первой или второй категории, не относятся к конфиденциальной информации. Также не может быть ограничен доступ к информации о распоряжении бюджетными средствами, владении, пользовании или распоряжении государственным, коммунальным имуществом, в том числе к копиям соответствующих документов; об условиях получения этих средств или имущества, фамилии, имени, отчестве физических лиц и наименовании юридических лиц, получивших эти средства или имущество.
Приятным бонусом для журналистов стало внесение дополнений в статью 13 Закона Украины „Об авторском праве и смежных правах“. Эта статья регулирует вопрос согласования текста интервью с лицом, дававшим интервью. На практике это положение вызывало немало недоразумений, когда должностное лицо, ответив на вопросы журналистов относительно своей деятельности, потом настаивало на согласовании текста, вычеркивая наиболее интересные для общественности свои слова. Теперь внесена ясность: указанные положения не распространяются на случаи обнародования или предоставления информации на основании Закона Украины „О доступе к публичной информации“.
Какой же оказалась цена компромисса? В чем опасность обновленного Закона „Об информации“? Ложкой меда в бочке дегтя является приведение старого закона в соответствие с Законом „О доступе к публичной информации“, а также перенос норм о правах журналистов из специального Закона „О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине“, что теперь устраняет вопрос о распространении этих прав на журналистов теле-, радиокомпаний, онлайновых медиа, информационных агентств. Автор законопроекта указывает на упрощение процедуры аккредитации журналистов, но существенных отличий между предложенным порядком и ранее действующим в соответствии с Законом „О порядке освещения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в средствах массовой информации“ найти не удалось. Кроме того, на практике будут возникать вопросы по поводу документов, которые бы „удостоверяли профессиональную принадлежность“ к журналистам лица, желающего получить аккредитацию при органах государственной власти. Раньше закон четко устанавливал, что такими документами является удостоверение члена профессиональных объединений журналистов, удостоверение, выданное средством массовой информации, диплом о журналистском образовании. Даже при таком четком перечне некоторые сотрудники пресс-служб требовали от журналистов предоставлять свои уже опубликованные материалы, выдвигали другие требования. Обжалование таких неправомерных действий также было предусмотрено законом, но на практике судебная волокита продолжалась до двух лет. Безусловным плюсом обновленного Закона „Об информации“ является отмена обязательной аккредитации в МИДе иностранных журналистов. Для работы в Украине им нужно будет знать внутренние процедуры аккредитации и права журналистов, а также иметь документы, которые бы удостоверяли их профессиональную принадлежность.
Теперь о бочке дегтя, которую „выкатил“ Закон „Об информации“. По нашему мнению, это статья 30 закона — „освобождение от ответственности“. Из старого закона оставлена норма о том, что никто не может быть привлечен к ответственности за высказывание оценочных суждений. В то же время внесены изменения, которыми предусмотрена ответственность за высказывание оценочных суждений, а именно: если лицо считает, что оценочные суждения или мнение унижают его достоинство, честь или деловую репутацию, а также ограничивают другие личные неимущественные права, оно может воспользоваться предоставленным ему законодательством правом на ответ, а также на собственное толкование дела в том же средстве массовой информации с целью обоснования беспочвенности распространенных суждений, предоставив им другую оценку. Более того, если субъективное мнение выражено в грубой, унизительной или неличной форме, которая унижает достоинство, честь или деловую репутацию, на лицо, которое таким образом и таким способом выразило мнение или оценку, может быть возложена обязанность компенсировать нанесенный моральный ущерб.
Эти нормы определенно вызовут восторг у сановных истцов, которые составляют более 60% всех подающих иски к медиа, и судей, которые со своим советским менталитетом не способны смириться с европейским подходом к тому, что суждения могут шокировать, оскорблять, приводить в замешательство. „Суд считает, что публикации содержали критику двух политиков, которая была изложена жестким, полемичным, саркастичным языком. Нет сомнения, что для истцов они были оскорбительными и даже шокирующими. Однако, выбирая свою профессию, они оставили себя открытыми для суровой критики и бдительного присмотра; это то бремя, которое политики должны принять в демократическом обществе“, — это цитата из решения Европейского суда по правам человека по делу „Украинская пресс-группа против Украины“, вынесенного в марте 2005 года. В этом решении было признано, что суды Украины, не различив факты и оценочные суждения, возложили на ответчика (газету „День“) ответственность именно за суждения, которые истцы — политики Витренко и Симоненко — посчитали унижающими их честь, достоинство и деловую репутацию. За это нарушение из государственного бюджета Украины было выплачено более 34 тысяч евро в пользу газеты „День“, а украинская судебная практика претерпела существенные изменения к лучшему. Теперь же украинское законодательство прямо предусматривает ответственность за критические суждения. Ведь любому человеку, не говоря уже о власть предержащих, критика неприятна, а следовательно, такие нелицеприятные суждения отныне будут считаться беспочвенными, грубыми и унизительными. Например, российские суды суждения лидера общественной организации — „у него нет ни стыда ни совести“ — в адрес губернатора признали грубыми и унизительными.
Никакого замечания по поводу того, что политики должны быть более терпимы к критике, как того опять же требует практика Европейского суда, новый Закон «Об информации» не содержит. Должностные и служебные лица не лишаются права на защиту чести, достоинства и деловой репутации в суде, а также компенсации в их пользу за моральный ущерб. Как показывает анализ судебной практики, именно должностные лица являются самой многочисленной когортой истцов (более 60%) и наиболее морально ранимой, поскольку, в отличие от рядовых граждан (14% истцов), требуют за моральный ущерб не 1700 грн. компенсации, а по меньшей мере 200 тыс. грн., а то и миллионные суммы. Теперь суды будут иметь все основания идти им навстречу. А правозащитникам придется начинать все сначала, то есть опять преодолевать путь обжалований, который мы уже проходили с 1998-го по 2005 годы.
И напоследок несколько цитат из решений Европейского суда по правам человека, признавшего, что политики и должностные лица должны быть терпимы хотя бы к следующим суждениям:
— оппортунист низкого пошиба, безнравственный, лишенный достоинства;
— позиции, подобные нацистским;
— идиот, не фашист;
— министр имеет фашистское прошлое;
— у губернатора нет ни стыда ни совести;
— бестолковый и шутовской кандидат;
— технический кандидат, громкоговоритель, страшилка.
Татьяна Котюжинская, Зеркало недели
|