Право на доступ к информации: опыт мониторинга

Источник: http://www.mmdc.ru/analytics/single/141

Статья 29 Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное получение информации. Это не просто декларативная норма Конституции, а одно из необходимых условий существования правового, демократического государства.

Право на получение информации занимает особое место среди других прав и свобод человека. И поскольку мы живем в обществе, в социуме, где существуют определенные институты власти, аккумулирующие в своих банках данных большой объем общественно-значимой информации, в том числе и касающейся нас лично, то особо важно для каждого члена общества иметь возможность ознакомиться с этой информацией. Причем в полном объеме и своевременно.

Органы государственной власти и местного самоуправления - это органы публичной власти, призванные упорядочивать общественную жизнь и управлять общественными процессами в интересах граждан. Соответственно их деятельность должна быть открытой и прозрачной для тех, в интересах кого они работают. Парадокс - но именно государственные органы, как правило, стремятся к закрытости. Почему?

Информация действительно может как навредить, так и спасти и защитить. Поистине силу слова (устного и письменного) переоценить трудно. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется право на информацию, то есть право свободно искать, получать и передавать информацию. Право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина.

Важность права на доступ к информации состоит и в том, что оно одновременно является механизмом защиты других прав, так как прозрачность и открытость деятельности органов власти снижает уровень нарушений прав и свобод человека. Кроме того, без реализации этого права гражданам невозможно активно участвовать в управлении делами государства, общественными делами, содействовать развитию местного самоуправления. Поэтому так важно, чтобы граждане имели реальную возможность получать информацию о деятельности государственных органов и по другим общественно важным вопросам.

В проекте Закона о праве на информацию, который все еще находится на доработке и неизвестно когда и в каком виде будет принят, в ст. 4 были отражены следующие основные принципы реализации права на информацию:
общедоступность и открытость информации;
обеспечение безопасности личности, общества и государства;
информированность граждан о деятельности органов и организаций;
законность поиска, получения и передачи информации;
предоставление достоверной информации;
защита права на информацию".
Они неплохо поясняют важные аспекты реализации данного права.

Еще в 1995 году был издан Указ Президента РФ “О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию”, который установил принцип информационной открытости деятельности органов государства, их должностных лиц, что должно выражаться:
в доступности информации для граждан, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
в систематическом информировании граждан о предполагаемым или принятых решениях;
в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.
Для осуществления этого права недостаточно его декларативного провозглашения и закрепления принципов открытости в деятельности государственных органов в нормативно-правовых актах. Необходимо также возложение на соответствующих должностных лиц обязанности предоставить информацию, наличие санкции за незаконный отказ в предоставлении информации.
Вопрос о доступе к информации регулируется различными нормативно-правовыми актами: федеральными, региональными, местными. Общим правилом является то, что государственные информационные ресурсы РФ являются открытыми и общедоступными. И только в исключительных случаях возможно засекречивание информации. В соответствии с законодательством (ст. 10 Закона РФ “Об информатизации, информации и защите информации”) по категориям доступа информация подразделяется на:
открытую и
с ограниченным доступом:
государственная тайна и
конфиденциальная информация.
Ограничение права на получение информации возможно на общих основаниях, установленных ст. 55 Конституции РФ. Конституция требует, чтобы ограничение было установлено федеральным законом ради защиты ряда ценностей и было необходимым. Следовательно, если оно не соответствует этим требованиям, то является незаконным.

Неправомерное ограничение права на доступ к информации возможно на двух стадиях:
на стадии принятия закона,
и на этапе правоприменения.
Исследование нарушений права на доступ к информации на стадии применения законодательства – работа кропотливая, безграничная и крайне важная. Этому и была посвящена работа Центра Защиты Прав СМИ в рамках проекта “Мониторинг гласности и открытости органов государственной власти и местного самоуправления в городе Воронеже”.

Что и зачем “мониторим”…
То, что право на доступ к информации нарушается повсеместно – ни для кого не секрет. Все к этому привыкли и перестали этому сопротивляться. Тем не менее, то здесь, то там находятся люди (чаще правозащитники), которые исследуют проблему с доступом к информации, пытаются проанализировать ее причины, устранить их и добиться реализации данного права человека самыми разными путями – от судебных процессов до проведения тренингов для тех, кто ищет информацию и тех, кто ее должен предоставлять.

Центрально-Черноземный Центр Защиты Прав СМИ в 2002 году провел такое исследование в области соблюдения права на доступ к информации государственными органами и органами местного самоуправления города Воронежа. Занимаясь преимущественно правами журналистов (а право на доступ к информации является, безусловно, одним из основных прав этой профессиональной группы), мы постоянно узнаем о случаях нарушения их прав на доступ к информации. Нам было интересно исследовать эту проблемы всесторонне, сравнить мнение чиновников и журналистов по вопросу важности доступа к информации и практики реализации данного права, а также узнать, что думают об этом обыватели.

Прежде всего, целью данного исследования мы ставили изучение положения дел с соблюдением прав граждан и журналистов, как отдельной профессиональной категории, на доступ к информации в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях и доступа к государственным информационным ресурсам.

Основные этапы и направления исследования
Исследование проводилось в г. Воронеже с августа по декабрь 2002 года велось по двум основным направлениям:
изучение мнения заинтересованных групп по поводу положения дел с доступом к информации и
изучение реального положения дел путем проведения тестовых попыток реализовать право на доступ к информации.
Исследование включало в себя несколько основных этапов и мероприятий:
Социологическое исследование доступности информации для 1) населения г. Воронежа (по репрезентативной выборке для г. Воронежа), для 2) журналистов (экспертный опрос) и 3) опрос государственных и муниципальных служащих о доступности информации, находящейся в распоряжении органов власти и местного самоуправления, которые они представляют для граждан и журналистов (экспертный опрос) – проводились по заказу Центра Защиты Прав СМИ Институтом Общественного Мнения "Квалитас".
Помимо социологической составляющей исследования была и практическая, что позволило в итоге сравнить результаты опросов, проведенных социологами и результаты мониторинга реальности, проведенного сотрудниками Центра и журналистами. Ведь всем понятно, что чаще всего, отвечая на вопросы любых опросников, люди несколько корректируют реальность в сторону того, что должно быть, моделируя в своих ответах некий идеал, стараясь подсознательно дать “правильные ответы”. Поэтому для получения более достоверных результатов исследования крайне важно было не только узнать, скажем, мнение государственных и муниципальных служащих о реализации права на доступ к информации, но и посмотреть как это право соблюдается ими на практике.
Для этого Центрально-Черноземным Центром Защиты Прав СМИ были сформированы группы мониторинга из двух человек – одного журналиста и “простого гражданина”, которые провели серию:
- Тестовых посещений зданий и помещений органов государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждений с целью проверки их открытости и доступности для граждан;
- Тестовых посещений должностных лиц указанных органов и учреждений в установленные для приема граждан дни с целью получения от них информации, относящейся к открытым государственным информационным ресурсам.
Помимо этого было отдельно проверено соблюдение прав редакций СМИ на доступ к информации через запрос информации в порядке ст. 39-40 Федерального Закона о СМИ и прав граждан на получение информации в порядке письменного запроса. Для этого была направлена серия тестовых письменных запросов от редакций СМИ г. Воронежа и письменных запросов от граждан с просьбой предоставить не ограниченную законом в доступе информацию.
Весь ход проекта сопровождался мониторингом публикаций в местной прессе по изучаемой проблеме.
При подборе конкретных методов исследования нами за отправную точку было принято то, что Конституция закрепляет право каждого на получение информации и законодательство предусматривает определенные способы реализации этого права: запрос информации, посещение соответствующего государственного органа, должностного лица и т.д. Мы также исходили из основной концепции законодателя - деятельность органов власти и местного самоуправления должна быть открыта и прозрачна. Главное требование к путям поиска информации - они должны быть законными. Именно этому мы и следовали при проведении исследования.

Такой подход к изучению проблемы позволил получить более объективные результаты, проведя анализ полученных результатов как по каждому из направлений исследования, так и сравнив их между собой.

Результаты исследования опубликованы в итоговой публикации по данному исследованию “Доступность органов власти и государственных информационных ресурсов: результаты исследования”, с которой можно ознакомиться на (старом) сайте Центра Защиты Прав СМИ www.mmdc.narod.ru (в разделе “Наши издания”) или заказать в “бумажном” виде в Центре.

Результаты социологической составляющей проекта подготовлены кандидатом социологических наук, директором Института Общественного Мнения "Квалитас" Нэлли Романович и приведены в соответствующем разделе указанной выше публикации. Результаты практической части исследования подготовлены сотрудниками Центрально-Черноземного Центра Защиты Прав СМИ: специалистом службы мониторинга Инной Трегубовой и юристами Центра Галиной Араповой и Маргаритой Андрук и опубликованы там же.

Что мы выяснили… немного статистики.
1. Посещение учреждений и чиновников.
За время исследования наблюдатели посетили 6 районных администраций г. Воронежа (по 2-3 раза каждую), администрацию города Воронежа и администрацию Воронежской области. Также наблюдатели посетили следующие государственные учреждения:
Главное управление здравоохранения Воронежской области
Городской отдел здравоохранения
Главное управление архитектуры и градостроительства г.Воронежа
Главное управление экологии Воронежской области
Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Воронежа
Государственную налоговую инспекцию
Страховую медицинскую компанию.
Эти учреждения были избраны в силу наличия в них информации, представляющей общественную значимость и для разрешения конкретных общественно-значимых вопросов, для помощи конкретным людям, которые обращались за информацией и помощью в нашу организацию и другие правозащитные организации г. Воронежа.

Наблюдателям было отказано в предоставление запрашиваемой информации в 36% случаев. В 64% информация была предоставлена, но отличалась по полноте предоставленной информации. Ответ должностного лица был:
полным - 39%
частично полным - 21%
скорее неполным - 17%
совсем неполным - 21%.
Как показывают данные мониторинга, самое сложное в настоящее время в г. Воронеже - это встретиться с главой администрации любого уровня (района, города, области).

Наблюдатели пытались записаться на прием к главам районных администраций. И были поражены количеством препонов. Это оказалось невероятно сложно. Для прохождения обычной процедуры записи на прием, как правила необходимо встретиться и побеседовать с чиновником общего отдела, который по собственным субъективным критериям оценивает - нужно вам встречаться с главой или нет и соответственно записывает на прием или нет. Объективных правил записи на прием к первым лицам нами установлено не было.

В 64% случаев чиновники приняли наблюдателей без предварительной записи, в рабочее время. В 18% - только в приемные часы. В 12% случаев встреча с должностным лицом состоялась после предварительной записи на прием.

В большинстве случаев (24 из 28) наблюдатели попали на прием к чиновнику в день посещения, в одном случае (запись к чиновнику областной администрации - от 14 до 30 дней), в остальных случаях в течение 3-7 дней после записи на прием.

В большинстве случаев к наблюдателям отнеслись с должной вежливостью (60%). В нескольких случаях (30%) - не достаточно вежливо, равнодушно, а в 10% случаях - просто откровенно грубо.

2. Письменные запросы граждан и журналистов.
2.1. Письменные запросы граждан.
От граждан было направлено 26 запросов.
Получены ответы в установленный Законом Воронежской области "Об обращениях граждан" срок на письменные запросы граждан в 54% случаев отправленных запросов (на которые получены уведомления о вручении адресатам). 2/3 из этих полученных ответов содержали переадресовку в другие учреждения. После чего были направлены 6 повторных запросов по указанным в ответах адресам, на которые был получен 1 ответ по существу и в срок, 2 неполных ответа в срок, остальные - остались без ответа.

Полные ответы (из всех полученных) составили 23%. На 70% запросов мы не получили ответа вообще.

Такой результат говорит о систематическом игнорировании должностными лицами органов власти и местного самоуправления на практике права на доступ к информации. И, что является весьма любопытным, полученный результат определенным образом противоречит тому, что говорили чиновники при социологическом опросе на данную тему.

Напомним, что на вопрос об осведомленности госслужащих о своих обязанностях по предоставлению информации получены следующие ответы.

“Должны ли сотрудники госучреждений предоставлять информацию?”

По итогам опроса 74% представителей власти, по их собственному мнению, не отказывают в информации тем, кто ее просит. Только 26% отказывают достаточно редко и по веским причинам.
Как видно, отвечая на вопросы, госслужащие видимо пытались приукрасить реальное положение вещей, будучи осведомленными в принципе, что на них законом возложена обязанность предоставить информацию не составляющую охраняемую Законом тайну.

Любопытно, что опрашивая население и журналистов, мы получили тоже весьма позитивную картину.

Получили ли Вы необходимую информацию?

Получается, что большинству просителей от населения предоставляют по запросам информацию в полном объеме, и отказывают только в 30% случаев (по их мнению), а журналистам не отказывают вообще (!). На практике же, при попытке получить определенную информацию, гражданам в 70% случаев на запросы просто не ответили (не говоря уже о мотивированном отказе). Это существенно отличается от вышеуказанных 13,2%. Вот такие парадоксально разные цифры.

Как уже упоминалось выше, помимо посещения и попыток встретиться с чиновниками, редакции СМИ и граждане направляли письменные запросы в соответствующие государственные и муниципальные органы.

2.2. Запросы от редакций СМИ г. Воронежа.

Редакциями воронежских газет было направлено 20 запросов руководителям различных государственных органов и государственных и муниципальных учреждений с просьбой предоставить ту или иную информацию, не относящуюся ни к конфиденциальной, ни к другой охраняемой законом тайне.

10% ответов за письменные запросы редакций СМИ составили полные ответы и в установленный Законом РФ "О средствах массовой информации" срок - 7 дней (см. ст. 39-40 Закона). 20% - ответы с указанием нового адресата для ответа на заданный вопрос и/или получения запрашиваемой информации (переадресовка) в срок (ответы были получены в течение 5 и 6 дней), 10% - ответы с нарушением установленного срока, содержащие переадресовку.

В 80% отправленных запросов редакции не получили ответа. Это существенно противоречит тому, что журналисты сами об этом говорят в ответ на вопросы социологов (см. таблицу выше). Что это, забывчивость? Вероятнее всего, это можно объяснить тем, что журналисты просто редко посылают письменные запросы (ввиду невысокой оперативности такого поиска информации), а пользуются личными связями и черным ходом для получения информации, когда отказов, как правило, не бывает.

В 20% случаях отказа в предоставлении информации редакторы СМИ при поддержке юридической службы Центра Защиты Прав СМИ подали жалобы в суд на нарушение права на получение информации.
Что же в итоге…
Мы надеемся, что полученные нами результаты исследования дадут пищу для размышления всем, кому не безразлична судьба нашей страны и каждого ее гражданина в отдельности. Будет ли у нас правовое государство, будет ли на практике соблюдение прав человека и уважение к каждой личности таким же естественным, как восход солнца. Или же реальность будет продолжать давать нам повод проводить такие исследования.
Мы абсолютно уверены, что данное исследование принесло определенную пользу. Если даже эта польза не выразится в сиюминутном изменении организации работы органов власти в Воронеже или в другом регионе, и в соблюдении прав граждан на доступ к информации. По крайней мере, большее число людей узнало о своих правах, связанных с доступом к информации в органах государственной власти и местного самоуправления. Просветительская задача в любом случае выполнена. Но нам хотелось бы надеяться, что наше небезразличие к поднятой проблеме всколыхнет и в других желание сделать “мир лучше”, пусть даже если начать с малого. Сказать о проблеме вслух и признать ее существование.

Галина АРАПОВА

ведущий юрист Центра Защиты Прав СМИ

*******************************************

Краткое изложение результатов исследования подготовлено специально для журнала "Среда".
Полный текст исследования “Доступность органов власти и государственных информационных ресурсов: результаты исследования” вышел отдельным изданием в 2003 году. Издание подготовлено Центрально-Черноземным Центром Защиты Прав СМИ при участии Института Общественного Мнения “Qualitas”. В тект доклада вошли результаты исследования доступности органов власти и местного самоуправления г. Воронежа и открытости информации, находящейся в их ведении для населения и журналистов. Представлена методика, разработанная Институтом Общественного Мнения “Qualitas”, а также комментарии юриста в сфере права на доступ к информации, выдержки из книги Фонда Защиты Гласности “Техника юридической безопасности для журналиста”. Настоящее издание опубликовано при финансовой поддержке Хельсинского Фонда по Правам Человека (Варшава, Польша)