«Разработка законопроекта «О телерадиовещании» должна осуществляться с учетом мнения национальных меньшинств»

Автор: Дмитрий НУРУМОВ, советник по юридическим вопросам Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств   

Законопроект устанавливает, что вещание в Казахстане осуществляется на государственном и других языках. Однако, текст законопроекта не содержит прямого указания на вещание на языках национальных меньшинств или на вещание касательно вопросов, представляющих интерес для национальных меньшинств. На практике телерадиовещание осуществляется в Казахстане в основном на казахском или русском языках. Таким образом, представляется, что, несмотря на то, что законопроект прямо не ограничивает вещание на языках национальных меньшинств, он не создает реальных механизмов обеспечения такого вещания, особенно на общенациональных каналах. В этом контексте, позвольте мне остановиться на ряде принципиальных моментов, связанных с разработкой законопроекта «О телерадиовещании в Республике Казахстан», имеющих непосредственное отношение к вопросу обеспечения прав национальных меньшинств.

2. Необходимость консультаций с этническими общинами

Республика Казахстан, как участник Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), взяла на себя обязательства обеспечить эффективное участие представителей национальных меньшинств в принятии решений, которые оказывают на них влияние. Также, Республика Казахстан, в соответствии с Пактом, взяла на себя обязательства предпринимать позитивные правовые меры для обеспечения прав национальных меньшинств (статья 27). Аналогичные обязательства содержатся в Копенгагенском документе ОБСЕ, который требует от государств-участников проводить «должные консультации, включая контакты с организациями и ассоциациями таких меньшинств» с целью обеспечения защиты языковой идентичности меньшинств (параграф 33). Принцип 5 Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании (принцип 5), которые были приняты под эгидой Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ (ВКНМ), идет еще дальше. Он предлагают государствам-участникам ОБСЕ выработать политику по вопросу использования языков меньшинств в телерадиовещании. Такая политика должна основываться на выявлении потребностей лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, с целью сохранения и развития их самобытности. В то же время, при разработке и осуществлении этой политики, лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, должно быть обеспечено право эффективного участия в консультативных процессах, а также представительство в соответствующих институтах и органах власти. 

В этой связи, разработка такого важного законопроекта в Республике Казахстан не может осуществляться без консультаций с представителями национальных меньшинств. Их потребности и интересы должны быть учтены при его подготовке. В этом ключе целесообразно - перед тем как законопроект будет передан в Парламент - провести соответствующие консультации в рамках Ассамблеи народов Казахстана. Также, следует включать представителей меньшинств в работу различных советов, которые определяют политику телерадиовещания в стране.    

3. Чрезмерное законодательное регулирование языка вещания

Несомненно, что каждое государство имеет законный интерес к лицензированию вещания. Это может также касаться общих рамок, которыми регулируются языки вещания. В тоже время, считаю необходимым обратить внимание на принцип 10 Рекомендаций по использованию языков меньшинств в телерадиовещании. В нем говориться, что «регулируя использование языка в телерадиовещании, государства могут поддерживать использование отдельных языков. Меры, поддерживающие один или несколько языков, не должны приводить к ограничению использования других языков. Государства не могут запретить использование того или иного языка в телерадиовещании».  Кроме того, в соответствии с Принципом 10, меры по поддержке того или иного языка в телерадиовещании не должны ущемлять права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. 

В таком контексте, требование законопроекта о вещании на государственном языке в объеме, который не должен быть меньше, чем объем вещания на других языках (статья 10.2), находится в известном противоречии со статьей 19 МПГПП. Даже учитывая, что цели данной меры обоснованы – защита и развитие государственного языка и достижение социальной интеграции – действующие ограничения не могут быть признаны необходимыми и пропорциональными в демократическом государстве.  Выбор языка вещания – особенно частным вещателем – защищен правом на свободу выражения в соответствии вышеназванной статьей Пакта. Государство может определять язык, на котором работают государственные органы, а также в тех случаях, в которых присутствует законный общественный интерес и только в тех пределах, в которых эта мера необходима и пропорциональна. 

Однако, помимо вышеназванного противоречия, такие ограничения часто являются непреодолимой преградой для малых частных вещателей, которые бы хотели вещать на языках меньшинств. У них просто могут отсутствовать ресурсы для того, чтобы набирать необходимый объем вещания на государственном языке. В этом случае они даже не смогут начать такое вещание. При этом очевидно, что будет нарушен другой принцип Рекомендаций по использованию языков меньшинств в телерадиовещании, а именно Рекомендация 15, которая устанавливает, что «государство должны обеспечить значимый доступ к вещанию на языках меньшинств, в том числе путем распределения частот вещания, сетки вещания и создания и поддержки вещателей». В связи с этим, рекомендуется принимать во внимание численность, географию компактной концентрации и проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам,  а также их потребности и интересы. То же самое можно сказать и про Рекомендацию 8 Ословских рекомендаций Верховного комиссара по национальным меньшинствам, которая говорит о том, что «государственное регулирование средств вещания должно основываться на объективных и недискриминационых критериях и не должно использоваться для ограничения обладания меньшинствами прав». 

Возможным решением, которое отвечало бы духу Рекомендаций ВКНМ, было бы исключение требования по долям вещания на государственном и других языках - хотя бы - для частных вещателей на языках меньшинств на региональном уровне. Я думаю, что важная и полностью оправданная задача по развитию государственного языка может быть достигнута оптимально и безболезненно другими средствами, включая систему грантов или социального заказа для вещания на государственном языке для частных вещателей. В любом случае, языковые ограничения по объему вещания, если того требуют реалии Казахстана, должны сохраняться, как временная мера и только в отношении национальных вещателей.   

В этой связи также обращает на себя внимание тот факт, что статья 10.2 законопроекта, которая говорит о том, что еженедельное вещание на государственном языке не должно быть по времени меньше, чем совокупное вещание на других языках, устанавливает прямой запрет считать программы с субтитрами в зачет доли вещания на казахском языке. Ранее, как мы понимаем, программы с субтитрами могли засчитываться в такую долю вещания.   

Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств во время своего визита в Казахстан в 2007 г. предложил органам власти Казахстана добавить субтитры на языках меньшинств к программам, вещание которых осуществляется на казахском языке, особенно, в части новостных передач.

Субтитры на языках меньшинств могут служить важным средством создания чувства сопричастности между национальными меньшинствами и государством. Они помогают сформировать единое информационное пространство в Казахстане, обеспечить различные этнические группы информацией о событиях в своей стране и укрепить доверие между различными этническими группами. Субтитры, как показывает практика других стран, способствуют улучшению навыков овладения государственным языком со стороны меньшинств, а также позволяют этническому большинству проявлять интерес, а иногда и овладевать языками меньшинств. В конечном итоге, этот простой механизм позволяет значительно повысить социальную сплоченность в обществе.

Данная рекомендация была позитивно воспринята казахстанскими властями, и ряд программ передается в настоящее время с субтитрами на казахском или русском языках. В 2008 г. мы даже организовали семинар для казахстанских телерадиовещателей о том, как практически делать субтитры к самым различным программам на основе передового опыта ряда стран региона ОБСЕ.   

Такая уже сложившаяся, хорошо зарекомендовавшая себя и широко используемая  в Казахстане практика по использованию субтитров заслуживает одобрения. Было бы желательно распространить ее и на производство субтитров на языках меньшинств в регионах их  компактного проживания.

По моему мнению, Законопроект только выиграет, если он будет прямо поощрять использование субтитров, а не ограничивать их использование. Таким образом, например, можно использовать казахские субтитры, когда вещание идет на русском языке, языках меньшинств или других языках, если в этом возникает потребность, и наоборот; с зачетом такого вещания в соответствующую долю вещания на государственном языке или других языках в зависимости от языка субтитров. Такое вещание с субтитрами особенно полезно на региональном уровне. Оно могло бы соотноситься с региональным распределением меньшинств, тематикой передач и другими факторами. Для определения общих рамок вещания с использованием субтитров можно было бы создать соответствующие советы, которые бы включали представителей меньшинств. Такой гибкий подход позволил бы, хотя бы частично, нивелировать жесткий характер долевого вещания на казахстанском телевидении, и, возможно, позволил бы небольшим частным вещателям создавать каналы, работающие также и на языках меньшинств.  

5. Позитивные меры в области вещания на языках меньшинств

Принцип 8 Рекомендаций ВКНМ по использованию языков меньшинств в телерадиовещании говорит о том, что государственная политика должна содействовать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в создании и функционировании телевидения и радиовещания на своем языке. Кроме того, параграф 3 Принципа 15 (Б) рекомендует, что «при отсутствии вещания на языке меньшинств, государства должны активно способствовать их созданию, в случае необходимости».

В Казахстане вещание на языках меньшинств минимально, так как информационное пространство в основном поделено между государственным и русским языками. Соответственно, в этом контексте возможно говорить о необходимости позитивных мер для защиты идентичности меньшинств,  прав их членов на развитие своей культуры и языка.[1] Эта политика соответствует общепринятым в правовых демократических государствах стандартам и соотносится с принципом недискриминации, который включает возможное использование специальных и конкретных мер, которые направлены на достижение фактического равенства для лиц, которые принадлежат к национальным меньшинствам.

Поэтому очевидно, что только более гибкий подход к регулированию в сфере вещания на языках меньшинств обеспечит значимый доступ меньшинств к вещанию. В частности, этого  можно добиться через упрощение административных требований к такому вещанию, учреждение системы государственных грантов, выделяемых для целей такого вещания, а также создания иных благоприятных условий.

Другой альтернативой является возможность выделения «открытых каналов», т.е.  возможность использования одной и той же частоты для передачи программ нескольких языковых групп в одной зоне вещания, -  в том случае, если… группы не имеют достаточных средств для содержания своих собственных СМИ (Принцип 15 (А) Рекомендаций ВКНМ по использованию языков меньшинств в телерадиовещании). 

В законодательстве также можно предусмотреть специальные льготы по вещанию определенных передач без включения их в существующие доли вещания на государственном и других языках. Это, прежде всего, относится к музыкальным программам, специальным передачам, предназначенным или представляющим прямой интерес для представителей меньшинств, прямому вещанию, а также передачам, которые синхронно переводятся как на государственный язык, так и на другие языки (например, ретрансляции спортивных программ, праздничных репортажей, официальных выступлений и т.д.). 

Выводы

Во-первых, разработка законопроекта «О телерадиовещании» должна осуществляться с учетом мнения национальных меньшинств.

Во-вторых, следует отказаться от чрезмерного регулирования языка вещания в пользу более гибкого регулирования, которое будет обеспечить свободу выражения мнения, а также позволит развивать государственный язык без ущерба для языков национальных меньшинств, в том числе через широкое использование потенциала субтитров.

В-третьих, также следует рассмотреть возможность принятия специальных, позитивных мер по поддержке вещания на языках национальных меньшинств, проживающих в Казахстане. 

[1]              6.2 General Comment No. 23: The rights of minorities (Art. 27):  ICCPR/C/21/Rev.1/Add.5, General Comment No. 23. (General Comments) 08/04/1994.