Проведя анализ представленного проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (от 17 июня 2011 г.) в контексте Конституции Республики Казахстан, действующего законодательства о СМИ Республики Казахстан, а также международных стандартов свободы выражения мнения, эксперт, подготовивший данный комментарий по просьбе Центра организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Астане, предлагает следующие замечания.
Право на свободное выражение своего мнения и право на свободу массовой информации гарантируются документами Организации Объединенных Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Согласие с которыми выразила Республика Казахстан.
Международный пакт о гражданских и политических правах возлагает на государства-члены ООН обязанность «принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте». Это означает, что от них требуется не только воздерживаться от нарушения прав, но и принимать позитивные меры для обеспечения уважения прав, в том числе права на свободу выражения мнения. Фактически органы власти обязаны создавать условия, в которых могут развиваться разнообразные, независимые средства массовой информации, обеспечивающие тем самым право населения на информацию.
Данная мысль нашла свое подтверждение в тексте Астанинской памятной декларации саммита ОБСЕ в 2010 году:
«Будучи убеждены, что присущее человеческой личности достоинство лежит в основе всеобъемлющей безопасности, мы подтверждаем неотъемлемость прав человека и основных свобод, а также то, что их защита и продвижение являются нашей первоочередной ответственностью. Мы вновь категорично и безоговорочно подтверждаем, что принятые в человеческом измерении обязательства представляют собой предмет прямой и законной озабоченности для всех государств-участников и не относятся к исключительно внутренней компетенции соответствующего государства. Мы ценим важную роль, которую играют гражданское общество и свободные СМИ в оказании содействия нам в обеспечении полноценного соблюдения прав человека, основных свобод, демократии, в том числе свободных и справедливых выборов, а также верховенства закона».
Следует напомнить и то, что в основном документе саммита СБСЕ-ОБСЕ в Будапеште (1994) «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху» сказано о следующем обязательстве стран-участниц ОБСЕ:
«Государства-участники вновь подтверждают, что свобода выражения своего мнения является основным правом человека и одним из основополагающих элементов демократического общества. В свете этого независимость и плюрализм средств массовой информации чрезвычайно важны для свободного и открытого общества и обеспечения подотчетности органов государственного управления. Их руководящим принципом будет защита этого права».
Конституция Казахстана признает все эти права человека, в том числе идеологическое и политическое многообразие. Статья 39 Конституции РК позволяет ограничивать права и свободы и гражданина «только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Признается неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие. Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам».
Сам по себе планируемый переход в Казахстане на регулирование телерадиовещания специальным принятым парламентом законом можно только приветствовать. Это тем более важно в период перехода на цифровое вещание для предсказуемости и правовой определенности этого процесса.
После проведения предыдущей экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (в апреле 2011 года) в него были внесены незначительные положительные изменения, касающиеся смягчения режима регулирования теле-, радиовещания, в частности для иностранных вещателей и программ. Например, снято ограничение квотой в 50 процентов каналов право частных операторов включать иностранные каналы в базовые платные пакеты (бывш.п.2 ст. 26).
Тем не менее, я полагаю, что в случае принятия в настоящем виде проект Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» ухудшит ситуацию со свободой электронных СМИ по нижеследующим основаниям. Следует заметить, что предлагаемые ранее исправления проекта фактически игнорируются, а вносимые в проект поправки либо вообще изымают те или иные отношения из сферы действия закона (передавая их на усмотрение Правительства), либо несут малозначительные перемены.
О чем идет речь? В число принципов государственного регулирования в области телерадиовещания (ст. 4 законопроекта) не входят базовые положения, которые бы говорили о стремлении Республики Казахстан соответствовать в национальной политике положениям собственной Конституции и международным обязательствам в сфере регулирования СМИ. Не предусмотрено обеспечение политического плюрализма в сфере телерадиовещания. Не планируется преобразование государственного телерадиовещания в общественное. Не налагаются какие-либо обязательства (например, по объективности и политическому многообразию) на государственное телерадиовещание. Не предполагается независимости лицензирующего («уполномоченного») органа, критерии присуждения лицензии размыты, срок действия выдаваемой лицензии и условия её пролонгации не указаны, отчетность лицензирующего органа перед парламентом или населением не предусмотрена.
Авторы законопроекта вводят расширительное по сравнению с Законом РК «О связи» толкование понятия «телерадиовещание», чем создают возможность единого режима государственного контроля и лицензирования всех известных им форм распространения аудиовизуальных программ, не исключая IP-телевидение и Интернет-вещание, а также любую форму распространения иностранных телерадиопрограмм (п. 15 ст.1). Лицензированию подлежит даже система коллективного приема теле-, радиоканалов в пределах одного здания (ст. 38).
Предлагаемая в законопроекте система лицензирования подчинена правительственному департаменту и управляется им. Нет каких-либо гарантий или даже обещаний независимости деятельности лицензирующего органа. Роль создаваемой Правительством Комиссии по вопросам развития телерадиовещания является декоративной (ст.12).
Законопроект ранее предусматривал ряд мер по переходу на цифровое телерадиовещание в Казахстане (ст.39). Сейчас эта статья заменена статьей 41 «Переходные положения». Но, как и прежде, упущены важнейшие элементы правового регулирования этого процесса, такие как: универсальный доступ населения, условия введения моратория на выдачу лицензий, стимулы операторам и вещателям для перехода «на цифру», недопущение монополизации услуг операторов связи, гарантии доступности разнообразного содержания, учет интересов социально ущемленных групп населения.
Законопроектом создаются правовые условия для находящейся под контролем государства монополии по распространению общенациональных эфирных телерадиоканалов без достаточных ограничительных мер по недопущению злоупотребления Национальным оператором телерадиовещания своим положением (ст. 23). Не предусматривается «расщепление» монополиста на группу частных компаний, работающих в конкурентной среде при условии обязательности взаимного присоединения. Не предусматривается порядок сотрудничества государственного Национального оператора и частных операторов телерадиовещания по трансляции обязательных каналов и каналов свободного доступа.
Формирование обязательных теле-, радиоканалов производится органами исполнительной власти, без ясных критериев.
Законопроект требует от иностранных теле-, радиокомпаний, программы которых будут распространяться на территории Республики Казахстан, становится на учёт. Это – неоправданное обременение иностранных телерадиокомпаний, которые пусть и не возражают против их ретрансляции в Казахстане, но не готовы нести для этого финансовые и иные расходы. В результате этих и других мер ограничивается свобода граждан Казахстана на получение информации из источников, готовых им её предоставить. В то же время, статья 39 законопроекта устанавливает, что «трансграничное телерадиовещание с территории или на территорию Республики Казахстан осуществляется на основании заключенных международных договоров Республики Казахстан». Нам неизвестны международные договоры Республики Казахстан, в которых бы прописывалась обязательность постановки на учет иностранных теле-, радиоканалов.
Законопроект вторит действующему закону Республики Казахстан «О средствах массовой информации» в ограничении использования вещателями, в том числе частными, других языков помимо государственного. Это правило действует также на всех платформах распространения программ.
Предлагаю привести законопроект в соответствие с международными обязательствами Казахстана и существующей в странах ОБСЕ положительной практикой регулирования телерадиовещания в цифровую эпоху, в том числе следующим образом.
- В ряду принципов государственного регулирования указать на необходимость обеспечения политического плюрализма в сфере телерадиовещания. Предусмотреть конкретные правовые механизмы его реализации.
- Предусмотреть правовые механизмы реализации провозглашенных в законопроекте прав граждан на свободное получение информации, создания условий для обеспечения их культурных, образовательных, духовных и иных потребностей, а также защиты прав и законных интересов потребителей услуг телерадиовещания и телерадиовещателей.
- Указать на конкретные способы обеспечения провозглашенной в законопроекте свободы добросовестной конкуренции.
- Предусмотреть преобразование государственного телерадиовещания в общественное. В переходный период предусмотреть в законопроекте позитивные обязательства государственного телерадиовещателя по служению общественным интересам.
- Уточнить сферу действия законопроекта через приведение понятия «телерадиовещание» в соответствие с действующим законом РК «О связи».
- Указать на различный режим регулирования для различных платформ распространения аудиовизуальных программ.
- Предусмотреть ясные правовые гарантии независимости «уполномоченного» органа, определяющего победителя в конкурсах на использование радиочастотного спектра для целей телерадиовещания и на вхождение в перечень теле-, радиоканалов свободного доступа, от институтов государственной власти и его подотчетность гражданскому обществу.
- Установить ясные критерии определения победителя в конкурсах на использование радиочастотного спектра для целей телерадиовещания и на вхождение в перечень теле-, радиоканалов свободного доступа. Установить в законопроекте срок, на который выдается лицензия, а также условия пролонгации лицензии.
- Предусмотреть формы правовой защиты органа, определяющего победителя в этих конкурсах, от возможного конфликта интересов лицензирования и интересов бизнеса и политики.
- Предусмотреть обязательность решений органа, определяющего победителя в конкурсах, для исполнительной власти.
- Упростить процедуры лицензирования деятельности по формированию теле-, радиоканала до уровня процедуры постановки на учет (регистрации) средства массовой информации.
- Упростить процедуры лицензирования деятельности по распространению теле-, радиоканала посредством спутниковых и кабельных систем до уровня процедуры регистрации хозяйственной деятельности по предоставлению услуг населению.
- Пересмотреть в законопроекте нормы в отношении мер цифровизации с целью учета в регулировании предоставления универсального доступа к новой услуге и недопущения монополизации рынка телерадиоуслуг.
- Определить правовые меры по использованию возможностей, предоставляемых цифровым вещанием, в интересах социально уязвимых групп населения.
- Предусмотреть гарантии государственной поддержки национальным региональным и местным вещателям при переходе на цифровое эфирное вещание, а также населению для приобретения приставок.
- Предусмотреть в законопроекте нормы по недопущению негативных последствий монополизма Национального оператора телерадиовещания, правила взаимовыгодного сотрудничества с частными операторами телерадиовещания, правила присоединения с целью свободного потока информации.
- Предусмотреть в законопроекте нормы по прозрачному и открытому для общественного контроля формированию пакетов цифровых обязательных теле-, радиоканалов и каналов свободного доступа, установить критерии соответствующего конкурса, разумный срок гарантированного распространения каналов в пакете.
- Ограничение использования других языков, кроме казахского, следует отменить.
- Ограничение на ретрансляцию зарубежных программ и каналов следует пересмотреть.
- Предусмотреть обязательства по предоставлению государственного заказа на продукцию на казахском языке и на продукцию национального производства.
Главной моей рекомендацией является призыв к разработчикам законопроекта и Правительству Республики Казахстан учесть замечания к законопроекту, предлагаемые со стороны гражданского общества и самих вещателей, входящих в состав рабочей группы, а также международных организаций.
Бюро Представителя ОБСЕ про вопросам свободы средств массовой информации как всегда готово оказать любую помощь Правительству и Парламенту по приведению законопроекта в соответствие с обязательствами Казахстана как государства-участника ОБСЕ и следуя существующим примерам наилучшей практики регулирования вещания в регионе ОБСЕ. Слово за властями Казахстана.
Сентябрь 2011 года
|