Автор: Маржан Ельшибаева, исполнительный директор "Интерньюс-Казахстан"
Добрый день, уважаемые Участники и Организаторы Круглого стола. Благодарю Вас за предоставленную возможность познакомить аудиторию с позицией Интерньюс Казахстан в отношении нынешней ситуации вокруг Комиссии по развитию телерадиовещания.
Статья 11 законопроекта «О телерадиовещании» устанавливает статус и порядок формирования Комиссии по вопросам развития телерадиовещания, а также определяет ее основные функции. Положения этой статьи вызывали много споров и критики со стороны членов рабочей группы. Ключевой проблемой является статус Комиссии по вопросам развития телерадиовещания. Рассматривалось несколько вариантов:
1. Комиссия по вопросам развития телерадиовещания имеет статус консультативно-совещательного органа (КСО) при Правительстве Республики Казахстан (предложения разработчиков МСИ РК)
2. Комиссия по вопросам развития телерадиовещания имеет статус совещательного органа (КСО) при Президенте РК (предложения НАТ, Адил соз, Интерньюс Казахстан)
От определения статуса Комиссии зависит, каким образом будут решаться все последующие вопросы, а именно:
-порядок формирования Комиссии: назначение состав, функционирование;
- полномочия и компетенции;
-подотчетность и финансирование деятельности
Как мы считаем, от того, где именно будет сформирована Комиссия – при правительстве или при Президенте – не зависит, будет ли образован независимый коллегиальный орган, который был бы уполномочен принимать решения в интересах общества и с пользой для всех субъектов телерадиовещательной индустрии.
Задача КСО при Правительстве РК – «выработка предложений по вопросам, отнесенных к компетенции Правительства» П.1 ст.26 Конституционного Закона РК от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве РК», а КСО при Президенте РК создаются «в целях осуществления конституционных полномочий Президента Республики и обеспечения его деятельности» П1.статья 33 Конституционного Закона РК от 26 декабря 1995г.№2733 «О Президенте РК»
Как известно, международные принципы и европейские стандарты в области телерадиовещания основаны на понимании того факта, что телерадиовещанию, как социально значимой отрасли, необходимо обеспечить адекватное и соразмерное, но независимое регулирование.
Соблюдение этого принципа – создание независимого коллегиального регулирующего органа в вещательном секторе – необходимо для того, чтобы гарантировать свободу СМИ и в тоже время обеспечить равновесие между этой свободой и другими законными правами и интересами граждан.
Нас всех ввело в заблуждение основание, в соответствие с которым создается Комиссия по вопросу телерадиовещания, в законопроекте «О телерадиовещании». В п.1 ст.11 говорится, что Комиссия создается в целях учета и защиты общественных интересов в области телерадиовещания, а также удовлетворения потребностей населения в телеканалах». Это давало возможность предполагать и говорить о том, что в Казахстане впервые за много лет будет предусмотрена возможность для создания независимого коллегиального органа в сфере телерадиовещания. Однако статус Комиссии, высокая доля представительства исполнительных и законодательных органов в составе Комиссии при сокращении роли институтов гражданского общества и субъектов медиа-бизнеса в ее работе, ограниченные функции и полномочия, - все это свидетельствует о том, что Комиссия задумывалась как некая суррогатная структура, красивая по форме, но пустая по содержанию. Орган, не принимающий каких-либо решений самостоятельно, и ничего не может дать ни отрасли, ни обществу в целом. Налицо происходит подмена понятий: вместо того, чтобы создать независимый регулирующий орган в сфере телерадиовещания, мы обсуждаем каким образом можно обрядить правительственную структуру в демократические одежды. Все эти усилия не имеют никакого смысла, потому что сделать это практически невозможно в силу законодательных ограничений, например. Консультативно – совещательный орган при Правительстве РК или Президенте РК никогда не будет наделен квазисудебными или санкционирующими полномочиями. Решения, принимаемые такими структурами, носят рекомендательный характер, поэтому могут быть пересмотрены или отменены другими государственными органами или просто не приняты во внимание.
Коллегиальные регулирующие органы в сфере телерадиовещания: законопроект о Телерадиовещании и европейские стандарты.
Давайте проанализируем основные аспекты формирования и функционирования коллегиальных и регулирующих органов в сфере телерадиовещания в законопроекте О телерадиовещании и сравним их с европейскими стандартами.
Общая законодательная структура
Законопроект «О телерадиовещании»
Не предусматривается создание независимого коллегиального органа в сфере телерадиовещания. Не содержится никаких правовых гарантий независимости решений, которые будут приняты этой комиссией. Нет гарантии, что ее решения не могут быть отменены или пересмотрены. Не содержится правовых механизмов прекращения деятельности коллегиального органа и перечня оснований для прекращения полномочий членов такого органа. Ст.11 законопроекта устанавливает, что будет создан консультативно-совещательный орган при Правительстве - Комиссия по вопросам развития телерадиовещания. Порядок создания, деятельности и ликвидации КСО регламентирован в соответствующей инструкции.
Европейские стандарты по вопросам независимости и функций регулирующих органов в вещательном секторе.
Законодательная структура, четко определяющая правовой статус регулирующих органов и рамки их функций и полномочий, является гарантией их независимости от государственных властей, политических сил и экономических интересов. Законодательная структура должна ограждать регулирующий орган от внешнего давления. Она должна устанавливать правила и процедуры, регламентирующие деятельность регулирующих органов. Четко прописаны обязанности, полномочия, методы обеспечения их подотчетности, порядок назначения членов и методы финансирования.
Статус
Законопроект о ТРВ
Консультативно совещательный орган при Правительстве Республики Казахстан образуется в соответствии с положением Конституционного Закона РК «О Правительстве». Его деятельность регулируется подзаконным актом, утвержденным Постановлением Правительства.
Европейские стандарты
Специально назначенные независимые органы, обладающие экспертными знаниями в сложной и быстроразвивающейся отрасли телерадиовещания, защищенные собственной законодательной структурой.
Назначение членов
Законопроект о ТРВ
В законопроекте порядок назначения членов комиссии не предусмотрен. Согласно подзаконному акту «персональный состав и при необходимости положений о комиссии утверждаются постановлением Правительства РК». Таким же образом (путем издания соответствующего постановления Правительства РК по представлению рабочего органа комиссии) деятельность комиссии может быть прекращена или могут быть внесены любые изменения в состав комиссии. Возможность прекращения деятельности комиссии и внесение изменений в состав с помощью подзаконного акта Правительства РК только усиливает ее зависимость от государственных властей, а также негативным образом может сказаться на принимаемых комиссией решениях. Это может быть также административным рычагом давления на членов комиссии.
Европейские стандарты
Члены регулирующих органов в вещательном секторе должны назначаться демократическим и прозрачным образом. Порядок назначения обусловлен той законодательной структурой, в соответствии с которой создается регулирующий орган. В разных странах процедуры назначения различаются, но все же можно выделить основные категории. Первая – в регулирующем органе должны быть представлены все политические, социально-экономические группы в обществе. В этом случае регулирующий орган - довольно многочисленная структура, члены которой обычно работают по совместительству и не обязательно являются экспертами в данной области. Вторая – коллегиальный орган, включающий ограниченное число профессиональных экспертов, члены которого назначаются законодательной или исполнительной властями для работы на основе полной рабочей недели на довольно длительный срок и наделены определенным объемом полномочий при принятии решений.
Состав
Законопроект о ТРВ
Состав Комиссии по вопросам развития телерадиовещания формируется из числа депутатов Парламента РК, представителей центральных государственных органов Республики Казахстан, представителей отрасли телерадиовещания, неправительственных организаций, общественных объединений.
Законопроект не ограничивает долю представителей законодательной и исполнительной ветвей власти в составе комиссии, что дает возможность устанавливать произвольные квоты представителей госорганов, законодательной ветви власти, участников рынка, представителей гражданского сектора.
Европейский опыт
Состав комиссии зависит от порядка назначения комиссии, который избран и закреплен законодательным образом. Но по общим правилам состав должен формироваться таким образом, чтобы ни одна из ветвей власти и экономических групп не смогли оказывать на членов комиссии давления, давать поручения, рекомендации и т.д. Например, Федеральный Конституционный суд Германии подчеркнул значимость независимости регулирующих органов от доминирующего государственного воздействия на них и установил, что доля представителей органов власти в составе регулирующего органа в сфере телерадиовещания не должна превышать 25 процентов.
Функционирование
Законопроект о ТРВ
В законопроекте вопрос функционирования комиссии не раскрыт, указывается лишь, что «рабочим органом Комиссии по вопросам развития телерадиовещания является уполномоченный орган, осуществляющий организационно-техническое обеспечение работы комиссии». В соответствии с существующей Инструкции для функционирования комиссии создается рабочий орган, назначается председатель, заместитель председателя, секретарь. Рабочий орган осуществляет организационно-техническое обеспечение работы комиссии. Решения комиссии принимаются открытым голосованием и считаются принятыми, если за них подано большинство голосов от общего количества членов. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель. Члены Комиссии имеют право на особое мнение, которое в случае выражения, должно быть изложено в письменном виде к итоговому документу, выработанному комиссией. По результатам проведения заседаний комиссии составляется протокол, подписываемый в обязательном порядке всеми ее членами.
Европейский опыт
Европейские стандарты в вопросе функционирования независимого регулирующего органа, делают акцент на правовой защите от любого вмешательства в его деятельность. Поэтому правила, регламентирующие деятельность регулирующего органа, являются ключевым элементом их независимости, которые должны гарантировать:
-демократичность и прозрачность процедуры назначения членов;
- исключение каких-либо поручений, или инструкций, от какого бы то ни было лица или органа;
- запрет членам комиссии делать какие-либо заявления и предпринимать действия, способные нанести ущерб независимости этого органа, а также извлекать выгоду от работу в составе этой структуры;
-возможность освобождения от обязанностей членов комиссии в случае оказания политического или иного давления на них.
Полномочия и компетенции
Законопроект о ТРВ
Основными функциями Комиссии по вопросам развития телерадиовещания являются:
1. Разработка рекомендаций и предложений по реализации государственной политики в области телерадиовещания;
2. Рассмотрение заявок претендентов на участие в конкурсе по формированию перечня обязательных теле-, радиоканалов в многоканальном вещании и разработка рекомендаций по определению победителей;
3. Рассмотрение заявок претендентов на участие в конкурсе по распределению полос частот, радиочастот (радиочастотных каналов) для целей телерадиовещания и разработка рекомендаций по определению победителей с учетом их технических и финансовых предложений;
4. Заслушивание национального оператора по вопросам формирования тарифов.
Европейский опыт
Европейские стандарты предполагают, что при наличии полномочий от законодателя, регулирующие органы имеют право принимать стандарты, постановления и руководящие принципы, касающиеся вещательной деятельности. В рамках законодательства у них также должно быть право принимать рекомендации и/или руководящие принципы по отдельным вопросам вещательной деятельности (использование рекламы, телеторговли, спонсорства и т.д.).
Одной из основных задач регулирующих органов является выдача лицензий на вещание. В рамках этой деятельности рассмотрение заявок претендентов – лишь один из этапов реализации данной задачи.
Другая неотъемлемая функция – надзор соблюдения условий, содержащихся в законодательстве и выданных лицензиях.
Регулирующему органу могут быть переданы и другие полномочия.
Регулирующие полномочия
Законопроект о ТРВ
Законопроект не предусматривает делегирование даже части регулирующих полномочий от государственного уполномоченного органа - Министерства связи и информации РК по какому-либо коллегиальному органу (например, той же Комиссии по вопросам ТРВ). Разработка отраслевых стандартов в качестве полномочий Комиссии законопроектом не предусмотрена, но в компетенцию уполномоченного органа включена обязанность «по разработке государственных стандартов в соответствии с принимаемыми в Республике Казахстан планами и программами». Что будут включать государственные стандарты пока не известно.
Лицензирование, безусловно, остается прерогативой уполномоченного органа.
Европейский опыт
Под регулированием вещательного сектора европейские стандарты понимают процесс делегирования одному или нескольким регулирующим органам права устанавливать отраслевые стандарты в определенных областях. Главной целью регулирования вещательной деятельности независимыми органами является обеспечение независимости вещателей, соблюдения принципов справедливости и плюрализма в работе и должного уважения редакционной свободы. Регулирующий полномочия могут включать право в сотрудничестве с соответствующими профессиональными кругами издавать обязательные правила поведения вещателей, рекомендации или руководящие принципы в вопросах рекламы и спонсорства, освещения избирательных компаний или защите прав несовершеннолетних. Выдача лицензии – также основная составная часть регулирующих полномочий, однако, не все правительства европейских стран передают это право регулирующим органам.
Подотчетность
Законопроект о ТРВ
Деятельность Комиссии по вопросам развития телерадиовещания осуществляется на основе прозрачности и открытости при обсуждении и решении вопросов, входящих в ее компетенцию . Все решения и заключения подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Принципы подотчетности в законопроекте предусмотрены частично
Европейский опыт
Европейские стандарты исходят из постулата подотчетности регулирующих органов, что логически вытекает из их обязанности действовать исключительно в общественных интересах. Все принимаемые регулирующими органами решения и постановления должны быть:
- соотнесены с национальным законодательством;
- открыты для пересмотра компетентных органов в соответствии с национальным законодательством;
- доступны для общественности.
Таким образом, мы можем сделать следующие, малоутешительные выводы:
1. Каким бы не был статус комиссии (при Президенте РК, Правительстве РК, Мажилисе Парламента РК) он не придаст полной независимости комиссии, не обеспечит ее соответствующими полномочиями и возможностями для решения вопросов в области телерадиовещания в силу законодательных ограничений, присущих консультативно-совещательным органам безотносительно того, при какой ветви власти они создаются. Эти законодательные ограничения установлены в Конституционных законах Республики Казахстан и нашли свое развитие в подзаконных актах . Они определяют рекомендательный характер принимаемых решений, предоставляют возможность прекратить работу Консультативно совещательного органа в любое время и практически по любому основанию, а также возможность в любое время изменить состав комиссии по инициативе государственного органа, при котором создан Консультативно совещательный орган.
2. Все попытки со стороны гражданского общества «демократизировать» или придать некое подобие независимости консультативно-совещательным органам, созданным при любой ветви власти, успехом не увенчались. При такой жесткой регламентации по созданию консультативно-совещательных органов (конституционные законы) компромисс по составу участников, полномочиям и функциям невозможен. Более того, активное обсуждение и вовлечение в этот процесс представителей гражданского общества создает иллюзию, что подмена понятий – консультативно-совещательный орган при какой – либо ветви власти вместо независимого регулирующего органа – полностью ими одобрена и поддержана.
3. Консультативно-совещательный орган при Правительстве РК по вопросам телерадиовещания, возможно, имеет право на существование, но только он ни в коем случае не должен подменять собой независимый регулирующий орган в сфере телерадиовещания, соответствующий хотя бы минимальным стандартам в этой области. Поскольку цели, задачи, состав полномочия и компетенции у этих структур различные, объединить их и\или скомпилировать не получится.
4. Таким образом, статья 11 проекта Закона РК « О Телерадиовещании» соответствует Конституционному закону РК «О Правительстве РК» в части создания консультативно совещательного органа, и не соответствует европейским стандартам по вопросу независимости и функциям регулирующих органов в вещательном секторе.
5. Законопроект не предполагает создание независимого регулирующего органа в области телерадиовещания, а разработчики предлагают вместо реального механизма развития отрасли телерадиовещания (независимого регулирующего органа) запустить «демо-версию», которая вроде и создана «в целях учета и защиты общественных интересов»,и называется красиво и правильно « Комиссия по вопросам развития телерадиовещания» в действительности никакого позитивного воздействия на отрасль не окажет, а негативного влияния и несправедливых решений, возможно, будет много.
6. при высоком уровне коррупции предпочтение будет отдаваться не лучшим программам, а своим продюсерским центрам, таким образом, телевидение придет в упадок так как нет конкуренции между каналами - от рынка они не зависят, а зависят от спонсоров и владельцев.
|