Предложения по проекту Правил аккредитации журналистов

Предложения по проекту Правил аккредитации журналистов

Министерство культуры и информации РК  разработало проект новых Правил аккредитации журналистов, которые должны заменить аналогичные правила, действующие с 2000 года. Общественное обсуждение проекта Правил аккредитации журналистов проходит на сайте Министерства культуры и информации РК по следующей ссылке: http://www.mki.gov.kz/rus/proekty_npa/proekty_prikazov_ministra/smi_i_teleradioveshhanie_6/.

Помимо проекта Правил аккредитации журналистов по данной ссылке опубликованы пояснительная записка, проект заявления об аккредитации журналиста и проект приказа министра об утверждении данных правил.

Мы призываем журналистов, экспертов и медиа-НПО высказаться по поводу предложенного проекта Правил аккредитации журналистов и принять активное участие в обсуждении предложенного министерством проекта.

Для чего необходима  аккредитация и как должна осуществляться процедура аккредитации?

 

Система аккредитации была создана для того, чтобы журналисты могли получить доступ в особые места с ограниченным пространством, а также доступ к определенным «закрытым зонам», включая зоны военных действий и места, которые считаются опасными или закрытыми властями по причинам безопасности. Она также позволяет журналистам участвовать в официальных мероприятиях и визитах.

Таким образом, аккредитация  – это облегченная  и расширенная процедура доступа журналистов либо к ограниченным ресурсам, таким как ограниченное пространство места проведения, либо доступ к ограниченному времени государственных официальных лиц. В тех случаях, когда место проведения не может принять, по причинам безопасности, всех журналистов, которые хотят присутствовать на пресс-конференции, система аккредитации позволяет широкому кругу журналистов, представляющих широкий круг интересов и мнений, освещать то же самое событие.

Вопросы получения аккредитации в разных государствах решаются по-разному, процедуры могут меняться в зависимости от того, выдается аккредитация местным журналистам или иностранным. Но существуют стандарты, которым должны соответствовать процедуры аккредитации. Эти стандарты распространяются, в том числе, и на регион ОБСЕ.

Комитет ООН по правам человека в своем Замечании общего порядка №34 (по статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах) отметил, что:

«Ограничения на аккредитацию допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер и должны применяться в соответствии со статьей 19 и другими положениями Пакта на основе объективных критериев и с учетом того, что журналистские функции выполняет широкий круг лиц»[1].

Вопрос аккредитации журналистов затрагивался в Совместной декларации  Специального докладчика ООН по вопросу поощрения и защите права на свободу мнений и их свободное выражение, Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специального докладчика по вопросам свободы выражения мнений ОАГ от 18 декабря 2003 года. В ней,  в частности, указывалось, что:

«Правила аккредитации для журналистов уместны только для получения ими права преимущественного  доступа  в какие-либо  места и (или) на мероприятия; такие правила должны контролироваться независимым органом, и решения об аккредитации должны приниматься в рамках справедливого и прозрачного процесса на основании понятных и недискриминационных критериев, опубликованных заранее.

Аккредитация ни при каких обстоятельствах не может быть отозвана только на основании содержания работы определенного журналиста».[2]

Нельзя не отметить в этой связи специальный доклад, подготовленный и изданный Представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ в 2006 году  и полностью посвященный проблемам аккредитации журналистов в регионе ОБСЕ[3].  Рекомендации по процедурам аккредитации журналистов, изложенные в специальном докладе Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, следующие:

—          Аккредитация не должна применяться как общее разрешение на работу для журналиста, она должна использоваться только для того, чтобы облегчить его работу. Правительства должны облегчить работу журналистов, приняв процедуры, позволяющие журналистам работать в принимающей стране, включая своевременную выдачу виз. Правительства должны отменить нормативные требования, которые налагают дополнительный слой разрешений на профессионалов средств массовой информации.

 

—          Аккредитация не должна быть причиной, на основании которой государственные органы принимают решение о том разрешить или нет конкретному журналисту посещать публичное мероприятие и освещать его. Более того, нельзя использовать угрозу отзыва аккредитации на какое-то мероприятие в качестве средства контролирования содержания репортажей, содержащих критику.

 

—          Руководящие принципы по вопросам выдачи аккредитации должны быть разработаны с целью продвижения плюрализма, они должны быть прозрачными и доступными для общественности, должны применяться беспристрастно и без произвольных исключений. Отказ в аккредитации должен сопровождаться правом заявителя оспорить основания для такого отказа.

 

—           Аккредитация является средством продвижения разностороннего освещения событий, и она не должна быть зависимой от не имеющих отношение факторов, таких как образование или обучение. Законы, имеющие разрешительный характер в отношении выдачи аккредитации должны быть пересмотрены для того, чтобы поддерживать плюрализм в пресс корпусе.

 

 

Аккредитация журналистов: казахстанский опыт

 

В Казахстане аккредитация журналистов является практически бездействующим институтом, несмотря на то, что правовые нормы, регулирующие процедуры аккредитации, содержатся в Законе РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации» и в Правилах «Об аккредитации журналистов средств массовой информации и информационных агентств при государственных органах или иных организациях», утвержденных приказом министра культуры, информации и общественного согласия РК от 5 января 2000 года №1.

 

Вкратце процедура аккредитации должна действовать следующим образом:

—          собственник СМИ или редакция СМИ по уполномочию собственника подает специальное заявление в организацию или государственный орган, при которой хотела бы аккредитовать журналиста. Заявление об аккредитации должно содержать некоторые сведения как о самом СМИ, его собственнике, так и о журналисте, которого планируется аккредитовать;

—          заявление об аккредитации рассматривается в течение 10 рабочих дней, после чего либо журналист аккредитуется, либо организация или государственный орган предоставляет заявителю мотивированный отказ в аккредитации;

—          отказ в аккредитации может последовать по следующим причинам:

a) содержание заявления не соответствует требованиям, установленным в правилах об аккредитации;

b) аккредитуемой организацией ранее выдано удостоверение об аккредитации данного журналиста и оно имеет силу на момент поступления нового заявления;
c) аккредитуемый журналист был ранее лишен аккредитации за нарушение правил аккредитации либо распространение сведений, порочащих честь и достоинство аккредитовавшего его государственного органа или иной организации.

—     отказ в аккредитации может быть обжалован в судебном порядке;

—     в случае положительного рассмотрения заявления об аккредитации, организация          или государственный орган  выдает аккредитованному журналисту удостоверение об аккредитации.

Согласно  действующим правилам, аккредитация может быть осуществлена на постоянной основе сроком на один год с последующей пролонгацией на такой же срок. Временная аккредитация может быть осуществлена сроком до шести месяцев.

Аккредитация журналиста налагает на аккредитовавшую его организацию или государственный орган некоторые обязанности.

 

Во-первых, аккредитованный журналист получает в аккредитующей организации удостоверение об аккредитации, подписанное первым руководителем или лицом, на которое официально возложено исполнение обязанностей первого руководителя данного органа или организации.

 

Во-вторых, аккредитующая организация обязана предварительно не позднее трех дней извещать аккредитованного журналиста о заседаниях, совещаниях и иных мероприятиях, обеспечивать протоколами и иными документами на государственном и русском языках.

 

Помимо этого, аккредитующая организация обязана восстановить в семидневный срок удостоверение об аккредитации в случае его утери или порчи.

 

Все вышесказанное относится к аккредитации казахстанских журналистов при государственных органах или иных организациях в РК. Для аккредитации иностранных журналистов, осуществляющих свою деятельность на территории РК, действуют иные правила, установленные Положением об аккредитации корреспондентов и открытии корреспондентских пунктов СМИ иностранных государств на территории РК, и  утвержденные постановлением Правительства РК от 29 мая 1997 года №903[4].

 

От аккредитации – к СПИСКАМ ЖУРНАЛИСТОВ.

 

Нельзя сказать, чтобы институт аккредитации журналистов в Казахстане  бездействовал – заявления об аккредитации от редакций СМИ подаются, случаются даже судебные процессы по факту отказа в аккредитации, но и действующим  институтом его назвать тоже трудно. Аккредитованные журналисты от своих неакредитованных коллег почти ничем  не отличаются, разве что наличием удостоверения об аккредитации, да и то не все аккредитующие организации и не всегда его выдают.

 

Проблема в том, что процедуры аккредитации, прописанные в Законе РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации», почти повсеместно заменили СПИСКИ ЖУРНАЛИСТОВ, которые составляются пресс-секретарями или пресс-службами организаций или государственных органов. Подозреваем, что эти самые списки, которые «встречают» журналистов на входе в любой госорган, организацию, на любое мероприятие, не являются просто техническим перечнем всех СМИ, как местных, так и национальных, а  составляются с одной целью: обеспечить допуск к информации для тех журналистов, которые напишут хорошо, и не допустить  к информации тех журналистов, в чьей лояльности сомневаются сотрудники пресс-службы.

 

Наличие таких списков – лояльных и нелояльных журналистов – уже само по себе является ограничением права журналистов на доступ к информации и воспрепятствованием профессиональной журналистской деятельности. К сожалению, отказы в допуске журналистов определенных СМИ по причине их отсутствия в СПИСКЕ уже не единичны, а происходят практически повсеместно. Поэтому задача для главных редакторов СМИ состоит сейчас не в аккредитации журналистов для обеспечения более широкого доступа к информации, а в том, как попасть  в заветный СПИСОК ЖУРНАЛИСТОВ.

 

Поскольку составление подобных СПИСКОВ никакими правовыми нормами не регулируется, можно считать, что в их основе  субъективный и произвольный подход сотрудников пресс-служб или руководства организаций по определению и включению в список того или иного СМИ или журналиста. Журналистов или СМИ, позволяющих себе критические выступления, с большей долей уверенности в такой список не включат. Если журналист имеет аккредитацию, то его права нарушаются довольно часто: аккредитованного журналиста, например, забывают проинформировать о мероприятии или информируют менее, чем за 3 дня до его проведения.

 

Факты, свидетельствующие о нарушении обязанностей государственного органа, выдавшего аккредитацию  СМИ, а также факты нарушения прав журналистов  и необоснованные ограничения при получении общественно-значимой информации ежемесячно публикуются в мониторинге Международного фонда защиты свободы слова «Адил соз»[5]. Один из последних фактов:

В мае 2013 года главный редактор газеты «Мой город» Оксана Шаповалова обратилась к руководителю аппарата акима г. Усть-Каменогорска Темирбеку Касымжанову с письменной претензией. Поводом послужило то, что журналистов этого издания либо не уведомляют об официальных мероприятиях, в том числе с участием главы региона, либо уведомляют слишком поздно.

Так, редакция издания узнала из сообщений других СМИ о том, что 18 и 25 мая в горакимате прошли совещания, посвященные назначению на должность нового акима. Сама газета, также имеющая аккредитацию в акимате, получила по электронной почте приглашение на актив только 25 мая, в выходной день, за 20 минут до начала мероприятия.

 

Таким образом, есть основания предполагать, что институт аккредитации журналистов в Казахстане сдает свои позиции, все чаще и чаще процедуры аккредитации журналистов заменяются или, точнее, подменяются составлением СПИСКОВ журналистов. Их принципиальная разница в том, что аккредитация журналистов способствует облегченному и более расширенному доступу журналистов к ограниченным ресурсам,  тогда как любые СПИСКИ журналистов ограничивают  вообще доступ  к информации для тех журналистов, которые не попали в этот список,  что является проблемой для осуществления профессиональной журналистской деятельности и нарушением прав журналистов и СМИ.

 

 

Новые Правила аккредитации журналистов: что изменяется?

 

В июне 2013 года Министерство культуры и информации РК представило для общественного обсуждения новый проект Правил аккредитации журналистов. Выше уже упоминалось о том, что новые правила заменят действующие  с 2000 года Правила об аккредитации журналистов СМИ и информационных агентств при государственных органах или иных организациях.

 

Чем примечателен новый проект Правил аккредитации журналистов?

 

Во-первых, значительно упрощаются требования к  прохождению процедуры аккредитации: уменьшено количество сведений, которые обязана предоставлять редакция СМИ или собственник при подаче заявления об аккредитации журналиста. Учтены возможности собственников интернет-ресурсов аккредитовывать своих журналистов при государственных органах и иных организациях.

 

Во-вторых,  проект  сводит процедуру аккредитации к составлению тех самых СПИСКОВ журналистов, которые зачастую становятся препятствием и необоснованным ограничением для допуска журналистов к общественно-значимой информации.    По замыслу разработчиков  теперь при аккредитации журналисту не будет выдаваться соответствующее удостоверение,  а фамилия аккредитованного журналиста будет включаться в «аккредитуемый список аккредитованных журналистов СМИ, подписываемый Пресс-службой аккредитующей организации»[6].  Тот факт, что вместо облегчения и расширения процедуры получения журналистами общественно-значимой информации аккредитация по новым правилам будет приводить к нарушению и ограничению прав журналистов вызывает вполне понятную обеспокоенность.

 

В-третьих, проект содержит основания для отказа в аккредитации, одно из которых предполагает, что журналист может быть лишен аккредитации за распространение сведений, не соответствующих действительности, порочащих честь и достоинство аккредитовавших его государственных органов или иных организаций. Аналогичное основание для отказа в аккредитации содержится в пункте 4 статьи 22 Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации» и оно не раз подвергалось критике со стороны казахстанских и международных экспертов в области медиа-права. По этому основанию журналист может быть лишен аккредитации в случае, если должностное лицо аккредитовавшей его организации вдруг сочтет, что какая-либо распространяемая журналистом информация содержит сведения, порочащие честь и достоинство организации или госоргана. Судебное решение, вступившее в силу, для принятия решения об отказе в аккредитации в данном случае может и не потребоваться. Такое основание для отказа демонстрирует субъективный и произвольный подход к вопросу аккредитации  и может вызвать «охлаждающий эффект» у журналиста, имеющего аккредитацию, который поостережется публиковать критические материалы или материалы о коррупционных правонарушениях в отношении должностных лиц госоргана или иной организации, выдавших аккредитацию.

 

В-четвертых, новый проект Правил аккредитации журналистов также как и действующие правила, не обеспечивает должной регламентации процедуры аккредитации. Например, пункт 3 статьи 22 Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации»  устанавливает, что «аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его государственными органами, общественными объединениями и организациями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия».  Однако в проекте Правил аккредитации журналистов  о таком праве не упоминается и процедура присутствия на открытых коллегиальных заседаниях госорганов и иных организаций вообще не регламентирована. В проекте Правил аккредитации журналистов вообще отсутствует раздел о правах аккредитованных журналистов и обязанностях аккредитовавших госорганов  или иных организаций.

 

В-пятых, наличие в проекте Правил аккредитации журналистов, как и в действующих правилах, срока действия разрешения на аккредитацию (1 год) и требования о ее пролонгации вызывает определенное беспокойство.  Установленный срок действия аккредитации – 1 год – представляется необоснованно ограниченным, а требование о пролонгации означает, что аккредитованный журналист в течение года будет проходить проверку на лояльность аккредитовавшей его организации.  Порядок  пролонгирования аккредитации в проекте Правил не установлен, что означает произвольность применения этой процедуры с неясным результатом для журналиста и редакции СМИ. Если основания для отказа в аккредитации установлены  в Законе РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации», то основания для отказа в пролонгации аккредитации отсутствуют как таковые и могут быть «изобретены» в аккредитовавшей организации. Таким образом, журналисту могут отказать в пролонгации его аккредитации практически по любому основанию и по любой причине.

 

 

Рекомендации по проекту Правил аккредитации журналистов:

 

Общие положения:

 

— рекомендуется привести нормы проекта Правил аккредитации журналистов в соответствии  с требованиями статьи 22 Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации», а  именно дополнить проект положениями о процедуре присутствия аккредитованных журналистов на открытых коллегиальных заседаниях государственных органов и иных организаций (для реализации пункта 3 статьи 33 Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации»);

— рекомендуется в проекте Правил дополнить пункт 2 и определить детальный перечень «иных организаций», при которых редакции СМИ вправе аккредитовать своих журналистов. Например, в статье 22 Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации» упоминается и об общественных организациях. Но мы рекомендуем установить в проекте четкий перечень иных организаций, помимо государственных органов, которые осуществляют организацию, включив туда органы местного самоуправления, субъектов  квазигосударственного сектора, государственные учреждения и предприятия,  субъекты рынка, занимающее монопольное или доминирующее положение и т.д.

 

Порядок  (процедура) аккредитации журналистов:

 

— приветствуется упрощение процедуры аккредитации, однако сведение процедуры аккредитации  к составлению списков аккредитованных журналистов считаем нарушением прав журналистов на получение общественно-значимой информации.  Основная наша рекомендация – в проекте Правил аккредитации журналистов отказаться от составления списков аккредитованных журналистов и вообще каких-либо других списков журналистов, которые ограничивают права журналистов на получение общественно-значимой информации в пользу очень простой процедуры аккредитации с четкими, ясными и понятными правилами и требованиями.

— в этой связи предлагаем:

— сократить срок рассмотрения заявления об аккредитации до трех рабочих дней со дня поступления в аккредитующую организацию (пункт 6 проекта Правил аккредитации журналистов);

— изложить пункт 7 проекта Правил аккредитации журналистов в новой редакции:

«7. После рассмотрения заявления аккредитующая организация принимает решение об аккредитации журналиста  либо об отказе, основаниями которого могут быть следующие: содержание заявления не соответствует требованиям настоящих Правил;  аккредитуемый журналист был ранее лишен аккредитации за распространение сведений, порочащих честь и достоинство аккредитовавшего его государственного органа или иной организации, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда».

— изложить пункт 8 проекта Правил аккредитации журналистов в следующей редакции:

«8. При принятии решения об аккредитации журналиста, аккредитующая организация обязана выдать аккредитованному журналисту аккредитационную карточку. Аккредитационная карточка содержит следующие сведения:

—          название СМИ;

—          фамилия, имя и отчество журналиста (при необходимости – фотография);

—          вид аккредитации – временная или постоянная.

В случае утери, порчи аккредитационной карточки аккредитующая организация обязана восстановить ее в течение трех рабочих дней со дня подачи соответствующего заявления от редакции или собственника СМИ».

 

 

Виды аккредитации:

 

— рекомендуем изложить пункт 12 проекта Правил аккредитации журналистов в следующей редакции:

«12. Аккредитация может носить постоянный и временный характер. При постоянной аккредитации срок действия аккредитационной карточки не ограничен. При временной аккредитации аккредитационная карточка выдается на срок проведения мероприятий или выполнения конкретного редакционного задания, но он не должен превышать шести месяцев»;

— рекомендуем изложить пункт 13 проекта в новой редакции:

«13. При замене журналиста с постоянной аккредитацией в случае его  болезни,  отпуска или командировки по заявлению редакции или собственника  СМИ  аккредитующей организацией выдается временная аккредитация на срок  отсутствия постоянно аккредитованного журналиста. Аккредитующая  организация обязана рассмотреть заявление редакции или собственника СМИ о  выдаче временной аккредитации и выдать аккредитационную карточку в течение трех рабочих дней. Отказ во временной аккредитации журналиста для замены постоянно аккредитованного журналиста, отсутствующего по уважительным причинам, недопустим».

Права аккредитованных журналистов и обязанности аккредитующих госорганов и иных организаций:

 

— считаем, что проект Правил аккредитации необходимо дополнить положениями о правах аккредитованных журналистов, сейчас такой пункт отсутствует в проекте.

«Аккредитованный журналист имеет право (примерный перечень):

— присутствовать на открытых коллегиальных заседаниях государственных органов и иных организаций, выдавших ему аккредитацию;

— получать доступ к материалам, документам, протоколам коллегиальных заседаний, проектам решений и другой информации, находящейся в ведении аккредитовавшего его госоргана или иной организации;

— делать копии, выписки и любым другим способом фиксировать или копировать необходимую ему информацию, в том числе с помощью аудиозаписи,  фото- и видеосъемки, но не ограничиваясь вышеперечисленным;

— самостоятельно определять  форму и способ распространения информации, полученной от аккредитующего его госоргана или иной организации;

— для получения дополнительной информации обращаться к должностным лицам и другим представителям госоргана или иной организации, выдавших ему  аккредитацию, получать от них информацию, брать интервью или комментарии;

— по предъявлению аккредитационной карточки находится  и беспрепятственно перемещаться по территории и в помещении госоргана или иной организации, выдавших ему аккредитацию;

— осуществлять иные действия, направленные на обеспечение широкого и оперативного информирования общественности о деятельности государственных органов Республики Казахстан, а также иных организаций Республики Казахстан, а также на получение и распространение общественно-значимой информации».

 

— рекомендуем дополнить  проект Правил аккредитации журналистов новыми положениями об обязанностях государственных органов и иных организаций РК по аккредитации журналистов (пункт 14 проекта):

«14. Государственные органы и иные организации Республики Казахстан при проведении аккредитации обязаны:

—          рассматривать в установленные настоящими Правилами сроки заявления редакций или собственником СМИ об аккредитации журналистов, в случае отказа в аккредитации – направить в течение трех рабочих дней письменный мотивированный ответ в редакцию или собственнику СМИ с причинами отказа в аккредитации;

—          выдать аккредитационную карточку аккредитованному журналисту в  течение трех рабочих дней с момента принятия решения об его аккредитации;

—          ознакомить аккредитованного журналиста с положением о своей деятельности, структурой и должностными лицами;

—          обеспечить беспрепятственный доступ и нахождение аккредитованного журналиста на открытых коллегиальных заседаниях, а также к материалам, документам и иной информации о своей деятельности;

—          не позднее, чем за три рабочих дня информировать аккредитованного журналиста о заседаниях, совещаниях и иных мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами о деятельности государственного органа или иной организации РК;

—          обеспечивать возможность для фото- и видеосъемки при подготовке информационных сообщений аккредитованным журналистом;

—          обеспечивать беспрепятственное нахождение на территории или в помещении госоргана или иной организации для аккредитованного журналиста при предъявлении аккредитационной карточки;

—          оказывать содействие аккредитованному журналисту для получения комментариев, интервью или другой информации, которая способствовала бы более полному информированию населения Республики Казахстан о деятельности государственного органа или иной организации, выдавшего аккредитацию;

—          не воспрепятствовать  осуществлению аккредитованным журналистом законной профессиональной журналистской деятельности;

—          осуществлять другие действия, направленные на обеспечение широкого и оперативного информирования общественности о деятельности государственных органов Республики Казахстан, а также иных организаций Республики Казахстан, а также на получение населением РК общественно-значимой информации».

 

 

Право на обжалование решений по аккредитации:

 

— рекомендуем дополнить проект Правил аккредитации журналистов положениями, которые позволяют обжаловать в судебном порядке любые действия госорганов или иных организаций по аккредитации, а именно:

— неправомерный отказ в аккредитации журналиста;

— невыдача аккредитационной карточки;

— нарушение обязанностей аккредитующей организации;

— нарушение прав или ограничение прав аккредитованного журналиста и т.д.

 

— рекомендуем указать в проекте Правил аккредитации журналистов конкретные меры ответственности (дисциплинарная и административная) должностных лиц государственных органов РК и иных организаций, осуществляющих аккредитацию, за нарушение требований Закона РК от 23 июля 1999 года «О средствах массовой информации» и требований настоящих Правил.

 

Юридический проект Интерньюс-Казахстан,

 

3 июля 2013 года

---