Уголовно-правовые реформы и процесс разработки уголовно-правовой политики в Казахстане: потребности, возможности и текущие вызовы

Лоскутов И.Ю.,

Генеральный директор ТОО «Компания «ЮрИнфо»

 

Уголовно-правовая политика — это деятельность органов власти, направленная на решение уголовно-правовых задач по охране личности, общества и государства от преступных посягательств. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президентом Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 отмечается, что уголовно-правовая политика должна являться стержнем законодательной и правоприменительной деятельности, обеспечивая их единство и взаимодействие в вопросах правового регулирования. Она создает такие условия для реализации воли законодателя, которые позволяют сосредоточить государственные усилия на наиболее важных участках уголовно-правового регулирования; стимулирует принятие таких нормативных правовых актов, которые отвечают задачам правового регулирования и при этом учитывают возможности и потребности юридической практики. Одним из направлений такой деятельности является принятие и совершенствование уголовных законов. И, наверное, мало кто будет спорить с тем, что для повышения качества законов, их научной обоснованности, необходимо создавать условия, обеспечивающие настоящую демократическую процедуру правотворчества — чтобы в ней было исключительно гласное обсуждение всех документов и различных точек зрения при подведении общего вывода из частных предложений. Именно участие общества в процессе формирования идеи законопроекта, ее последующей реализации, может выступить гарантией демократизма в такой важнейшей государственной функции, как законотворческая.

В Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы[1] говорилось, что: «… к законотворческой работе будут привлечены представители институтов гражданского общества и независимые эксперты. Поддержка работы Палаты общественных экспертов при Мажилисе Парламента Республики Казахстан позволит сделать ее уникальным механизмом учета интересов гражданских институтов в законотворческом процессе».

Однако следует констатировать что, несмотря на то, что в законодательство в последние годы действительно были включены нормы, призванные гарантировать участие гражданского общества в законодательном процессе — кардинальных изменений в этом вопросе так и не произошло. Да и Общественная палата при Мажилисе Парламента РК, похоже, почила в бозе. Законопроекты зачастую так и продолжают готовиться скрытно, тайком, можно сказать, келейно. И общественность узнает об их разработке только тогда, когда поменять принципиально идеологию, суть подготовленных документов — уже практически невозможно.

Естественно, что документы при этом готовятся, в первую очередь, с учетом ведомственных интересов государственных органов, принимающих участие в их разработке и согласовании, и уже только потом, если будет на то их соизволение, учитываются и какие-то предложения общественности. Причем, за последнее время даже трудно припомнить примеры, когда в законопроекты проходили какие-то независимые общественные предложения концептуального характера. Как правило, если отдельные предложения со стороны и принимаются, то речь идет лишь об исправлении явных несуразностей и технических ошибок, допущенных государственными разработчиками. В этом плане, разработчики твердо следуют формуле незабвенного чеховского «человека в футляре», с его постоянным «как бы чего не вышло».

В остальном, даже если и разворачивается широкое общественное обсуждение по отдельным законопроектам, то оно служит своего рода ширмой, прикрытием, позволяющим внести законопроект в Парламент с красивым примечанием о том, что по нему была общественная экспертиза с проведением ряда конференций, совещаний, круглых столов и т.п. Однако то, что собственно предлагалось на этих встречах и, главное, по каким причинам было отклонено разработчиками, никогда не оглашается в виде промежуточного либо итогового документа в периодической печати или на сайтах госорганов и впоследствии ими благополучно забывается.

Похоже, по подобному сценарию велась до последнего времени и разработка новой редакции Уголовного кодекса. Судите сами.

Неизвестно — кем, когда и почему принято решение о его разработке. Из уст чиновников слышны лишь туманные ссылки о том, «что в настоящее время по поручению Главы государства прорабатывается вопрос комплексной модернизации правоохранительного законодательства, связанного прежде всего с разработкой принципиально новых Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов»[2]. И похоже вопрос этот прорабатывается уже довольно долго.

Впервые сведения о ведущихся работах стали просачиваться в СМИ в прошлом году, когда в июле стало известно, что именно Межведомственной рабочей группой при Администрации Президента по подготовке концепции проекта нового Уголовного кодекса РК было предложено исключить из Плана законопроектных работ Правительства на 2011 год разработку проекта Кодекса об административных правонарушений (новая редакция) и Административного процессуального кодекса.

В конце сентября того же года Союз адвокатов Казахстана сообщил, что, действительно: «Протокольными решениями совещаний с участием помощника Президента-Секретаря Совета безопасности Республики Казахстан № 52-6.11 от 5 июля 2011 года (пункты 5 и 6) и № 52-6.13 от 17 августа 2011 года (пункты 1-3), на основании и во исполнение поручений Главы государства принято решение о коренном реформировании уголовного судопроизводства, подготовки концепции и новой редакции Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан. Кроме того, в настоящее время по поручению Главы государства создана межведомственная рабочая группа по разработке проекта новой редакции Уголовного кодекса (далее — УК), в которой предполагается объединить все уголовные правонарушения, включая и уголовные проступки (регулируемые сейчас Кодексом об административных правонарушениях). Это также потребует кардинального изменения существующего уголовно-процессуального законодательства»[3].

После этого, о проекте практически ничего не было слышно около полугода. Но, похоже, в это время концепция проекта поступила на обсуждение в какие-то научные организации или готовилась ими, поскольку по ней вдруг в прессе начали высказываться отдельные ученые. Например, в феврале 2012 года известным правоведом было сказано: «Вместе с тем представленный на обсуждение проект Уголовного кодекса следует доработать с учетом высказанных замечаний, рекомендаций и предложений, а также опубликовать в средствах массовой информации полный текст проекта УК для всенародного обсуждения»[4].

Однако, вскоре было обнародовано лишь Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 марта 2012 года № 360 «О Перспективном плане законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2013-2014 годы», где указывалось, что Генеральной Прокуратурой должна быть подготовлена и, в 1 квартале 2013 года последовательно внесена в МЮ, Правительство и Парламент новая редакция Уголовного кодекса Республики Казахстан. И только после этого, первый заместитель Генерального прокурора Иоган Меркель официально заявил СМИ: «Я могу доложить вам, что в настоящее время, Генеральная прокуратура имеет поручение разработать новый Уголовный кодекс Казахстана».

Однако, официального опубликования текста данного законопроекта или, хотя бы его концепции, ни на сайте разработчика, ни в каких-то иных источниках, так и не последовало, и общественность так и вынуждена была довольствоваться разного рода неофициальными версиями этих документов на обсуждениях, в том числе, и с участием сотрудников Генеральной прокуратуры.

Тем не менее, похоже, что с Концепцией кодекса госорганы давно определились, и теперь идет работа над конкретными статьями. Так, по сообщению информагентств, в Астане 10 октября под председательством заместителя руководителя Администрации Президента РК Талгата Донакова состоялось очередное заседание Совета по правовой политике при Главе государства. На заседании был рассмотрен проект новой редакции Уголовного кодекса страны. Как сообщил государственно-правовой отдел Администрации Президента РК, рекомендации совета будут учтены в ходе дальнейшего совершенствования казахстанского уголовного законодательства[5]. Что это были за рекомендации, также, до сведения общественности не доводилось.

И, наконец, 30 октября на научно-практической конференции «Проблемы и перспективы реализации права на доступ к правосудию в Казахстане» член рабочей группы по разработке этих документов, почетный судья Верховного Суда РК Раиса Юрченко заявила, что проекты уголовного и уголовно-процессуального кодексов Казахстана разрабатываются в спешке и что уже поступило предписание: до 10 ноября закончить работу над УК и УПК. Также, она отметила: «Сегодня подготовленные проекты УК и УПК вызывают большие сомнения в обоснованности ряда важных позиций. Можно ли за 10 дней окончательно рассмотреть все процедурные вопросы? За этот короткий срок?».

Из обнародованного проекта Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2013 год (по состоянию на октябрь 2012 года) следует, что Уголовный кодекс Республики Казахстан (новая редакция) и проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования уголовного законодательства» планируется обсудить на уровне правительства весной следующего года и только к осени внести в Мажилис. Как ни странно, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция) по этому плану идет на месяц позже УК, хотя в связи с планирующимся переводом части административных правонарушений в категорию уголовных проступков, наверное, было бы логично синхронизировать процесс их разработки. Кстати, никаких концепций и прочих текстов по реформе КоАП пока вообще не обнародовалось.

Вообще, что касается Плана законопроектных работ, то согласно п. 82 Регламента Правительства Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 22.10.2012 г.) проект Плана на предстоящий год формируется Министерством юстиции на основании предложений государственных органов, которые представляют их в Министерство юстиции ежегодно до 1 июля в виде концепций законопроектов, и Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан (далее — Межведомственная комиссия) и представляется в Правительство ежегодно до 1 октября. При этом Министерством юстиции к проекту Плана прикладывается справка, содержащая обоснование необходимости разработки каждого законопроекта, включенного в проект Плана. Проект Плана представляется Главе государства до 15 ноября и утверждается не позднее 31 декабря года, предшествующего планируемому. Обязательным условием для включения в План того или иного законопроекта является положительное заключение Межведомственной комиссии. Из этого следует, что, скорей всего, концепция законопроекта уже утверждена и имеется положительное заключение Межведомственной комиссии (или оно на подходе). Но точно об этом ничего не известно.

Немудрено, что с такой информационной закрытостью разработчиков, вопросы по проекту нового УК начинаются уже буквально с его заголовка. Непонятно, почему речь идет о новой редакции? Согласно п. 8 статьи 21 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 10.07.2012 г.): «При внесении изменений и (или) дополнений в текст нормативного правового акта в объеме, превышающем половину текста нормативного правового акта, принимается его новая редакция». Судя по имеющимся вариантам сравнительной таблицы законопроекта, речь в настоящее время идет, действительно, о внесении изменений и дополнений в текст действующего УК РК. Но, в то же время в проекте Концепции УК РК говорится, что «существенная трансформация сложившихся общественных отношений, возникновение ранее неизвестных угроз, обусловливают необходимость не просто коррекции действующих механизмов уголовно-правовой защиты, но и создания новых уголовно-правовых институтов. Те системные проблемы, которые существуют в действующем уголовном законодательстве, затруднительно решать посредством лишь коррекции». Так почему тогда не разрабатывается новый кодекс?

Множество вопросов уже было озвучено в СМИ и по концепции, и по тексту законопроекта. И, к сожалению, все они остаются без официальных ответов.

Между тем, если бы обсуждение было двусторонним и велось открыто, то, в соответствии с действующим законодательством,[6] должны были бы быть выполнены следующие процедуры.

Законотворческий процесс начинается с законодательной инициативы и подготовки законопроекта. Качество будущего закона в большей мере зависит именно от этих первых стадий законотворческого процесса. В связи с этим на начальной стадии разработки законопроектов возникает необходимость подключении общественных экспертов с равноправным учетом их предложений и замечаний. Уполномоченные органы-разработчики законопроектов, если иное не установлено планом законопроектных работ или поручением о разработке законопроекта, могут поручить подготовку законопроекта подведомственным государственным организациям или на договорной основе специалистам, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам, в том числе зарубежным. Кому поручалась разработка данного законопроекта — неизвестно. Также, в Правилах организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года № 840 содержится норма о том, что в состав рабочей группы законопроекта в обязательном порядке включаются представители государственного учреждения «Институт законодательства Республики Казахстан», соответствующих научно-исследовательских институтов в определенной отрасли права, а также рекомендуется привлекать представителей неправительственных организаций, общественных объединений, депутатов Парламента Республики Казахстан и ученых соответствующих отраслей науки. Необходимо, чтобы они привлекались в обязательном порядке по утвержденному положению, в котором оговаривался бы порядок оповещения и привлечения всех заинтересованных лиц. Этот порядок в идеале должен препятствовать формированию группы только из аффилиированных к разработчику лиц и разного рода организаций, которые специально создаются чиновниками из «своих людей» под получение государственного заказа.

Необходимо также отметить, что как указывается в Методических рекомендациях Министерства юстиции РК[7]: «…при подготовке Концепции и проекта НПА самым основным вопросом является проведение работы по прогнозированию последствий принятия законодательных актов, которые позволяют оценить возможные негативные социально-экономические последствия принятия законодательного акта на самой ранней стадии разработке концепции»

Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта (далее — прогнозированиепоследствий) — исследование, в ходе которого устанавливаются предполагаемые состояния общественных отношений, обусловленные принятием (изданием) нормативного правового акта.

Основными задачами прогнозирования последствий являются:

— получение информации о возможных тенденциях и вариантах развития общественных отношений в определенной сфере в связи с принятием акта;

— определение необходимости и последовательности подготовки актов;

— выявление актуальных проблем, требующих правового регулирования, а также противоречий и пробелов в законодательстве в связи с принятием акта;

— определение наиболее рациональных способов устранения имеющихся недостатков правового регулирования общественных отношений в определенной сфере.

Прогнозирование последствий осуществляется посредством использования следующих методов:

— экспертных оценок;

— сравнительно-правового исследования;

— апробации;

— эксперимента.

Метод апробации заключается в том, что проект акта рассматривается как часть действующего законодательства и оценивается на предмет того, каким образом при его применении будет осуществляться правовое регулирование общественных отношений в определенной области. Апробация, в первую очередь, предполагает оценку проекта акта правоприменителями, а также иными субъектами реализации норм акта;

При апробации рекомендуется проведение круглых столов с участием правоприменителей, иных субъектов реализации норм акта, в ходе которых моделируются ситуации, вызывающие наибольшие затруднения в правоприменительной деятельности, и анализируются варианты их разрешения на основании положений проекта акта. Кроме того, целесообразно использование параллельного рассмотрения таких ситуаций на основании норм действующего законодательства и на основании положений проекта акта.

В процессе апробации выявляются недостатки и пробелы проекта акта, оценивается реализуемость заложенных в нем предписаний, анализируются возможные трудности и коллизии, которые может породить на практике применение его положений, а также вырабатываются рекомендации по их устранению.

По результатам оценки проекта акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение о:

— внесении необходимых изменений и (или) дополнений в проект акта, а также иные акты;

— подготовке альтернативного проекта акта, который позволит более полно и эффективно обеспечить правовое регулирование общественных отношений в определенной сфере;

— принятии мер, необходимых для устранения или нейтрализации факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм проекта акта, либо активизации действия положительных факторов;

— нецелесообразности принятия акта в связи с отсутствием необходимости или возможности правового регулирования рассматриваемой сферы;

— общественных отношений.

При принятии одного из вышеуказанных решений рекомендуется проведение предварительной оценки следующих вопросов:

— каково на сегодняшний день состояние правового регулирования в исследуемой области (какими актами законодательства регулируется данная область общественных отношений; — в чем заключается сущность проблемы, требующей правового регулирования);

— какие существуют альтернативные пути решения проблемы (может ли быть проблема решена посредством использования иных (помимо принятия акта) средств, в частности: посредством проведения агитационной и разъяснительной работы в пользу желательного варианта ее решения; оказания заинтересованным организациям и физическим лицам помощи в самостоятельном решении проблемы; решения проблемы в судебном порядке);

— что произойдет, если данный вопрос не получит предлагаемого проектом акта правового регулирования (проблема обострится; останется без изменений; исчезнет со временем в порядке саморегулирования общественных отношений без государственного вмешательства и т.д.);

— соответствуют ли затраты по реализации проекта акта ожидаемому результату (каковы предполагаемые расходы из бюджета; каков размер расходов, ожидаемый для правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта; каков планируемый результат от принятия акта и как он соотносится с предполагаемыми расходами (если результат не может быть выражен в количественных показателях, следует сопоставить расходы и качественные характеристики результата (например, величина расходов и предполагаемые последствия принятия акта для окружающей среды, здоровья человека, общественной нравственности и т.д.);

— как положения проекта акта могут быть восприняты гражданами (не противоречит ли проект акта существующей в обществе системе ценностей; является ли использованная в проекте акта терминология понятной и доступной для граждан; насколько четко определены границы правомерного и противоправного поведения; изменяется ли правовой статус граждан; если по проекту акта проводились социологические исследования (опросы, анкетирование и т.д.), то каково отношение населения к нему); в какой степени положения проекта акта затрагивают права и обязанности организаций (наделяются ли они новыми правами либо круг их прав ограничивается; возлагаются ли на них новые обязанности либо круг их обязанностей ограничивается и т.д.);

— на какие организации будет возложена реализация положений акта (может ли у правоприменителей возникнуть коллизия интересов; обладают ли они достаточными ресурсами (человеческими, материальными, информационными и т.д.) для успешной реализации проекта акта; имеется ли у них опыт работы в соответствующей сфере; каково отношение правоприменителей к проекту акта; если проект акта подвергался апробации, к каким выводам пришли по ее итогам).

Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении принятого акта, используются при решении вопроса о повышении эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений путем внесения изменений и дополнений в акт, принятия нового акта в дополнение к действующему акту и т.п.

Применительно к рассматриваемому вопросу неизвестно, проводились ли подобные исследования, каковы были их результаты и какие были сделаны выводы. Соответственно, можно констатировать, что в Казахстане, например, не разработаны подходы к определению показателей возможного или приемлемого уровня судимости населения, предельного наполнения мест лишения свободы и других элементов, выявляющих уровень реализации карательного аспекта уголовной политики и т.д.

Согласно вышеупомянутым Методическим рекомендациям: «Органы, разрабатывающие проект, организуют его обсуждение, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждения замечаний и предложений, а также осуществляют доработку проекта в соответствии с ними. В необходимых случаях подготовленный законопроект может быть опубликован в средствах массовой информации для публичного обсуждения». Но этого сделано не было.

Вероятно, поэтому в имеющейся Концепции не найти:

— анализ причин и условий недостаточно эффективного действия норм, подлежащих отмене или совершенствованию;

— обзор предложений ученых-юристов, иных лиц по совершенствованию, изменению нормативного правового регулирования в сфере предмета проектируемого закона;

— обзор передового зарубежного правотворческого опыта;

— анализ общепризнанных норм и принципов международного права, действующих в сфере предмета проектируемого закона;

— основные положения и варианты решений.

Следует напомнить, что осуществление законопроектной деятельности Уполномоченными органами включает следующие этапы:

· Разработку концепций законопроектов;

· Проведение научной экспертизы концепций законопроектов;

· Рассмотрение концепций законопроектов на Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве Республики Казахстан;

· Создание рабочей группы;

· Подготовку проектов законодательных актов;

· Проведение научной экспертизы проектов законодательных актов;

· Согласование законопроектов с государственными органами в соответствии с Регламентом Правительства;

· Обсуждение проектов законодательных актов в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет и учет общественного мнения при их доработке;

· Проведение дополнительной научной экспертизы в случае внесения концептуальных изменений при доработке проектов законодательных актов;

· Внесение законопроектов в Правительство Республики Казахстан;

· Организационное и информационное обеспечение законопроектов при их рассмотрении в палатах Парламента Республики Казахстан.

По законопроектам, вносимым на рассмотрение Парламента, обязательно проведение соответствующей научной экспертизы (антикоррупционной, правовой, лингвистической, экономической, экологической, финансовой и других) в зависимости от правоотношений, регулируемых законопроектом. При этом обязательной экологической экспертизе подлежат проекты законодательных актов, предполагаемые последствия от принятия которых могут создать угрозу экологической, в том числе радиационной безопасности, охране окружающей среды. Проект может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.

Заключение по результатам экспертизы носит рекомендательный характер (за исключением заключения государственной экологической экспертизы, обязательного для исполнения всеми юридическими и физическими лицами). При отрицательном заключении научной экспертизы (за исключением государственной экологической экспертизы, замечания по результатам которой обязательно должны быть устранены в законопроекте) государственный орган-разработчик законопроекта самостоятельно принимает решение о доработке законопроекта в соответствии с предложениями экспертного заключения, а также проведении повторной или дополнительной экспертизы.

В случае непринятия рекомендаций, содержащихся в экспертном заключении по законопроекту, разработчик должен привести в справочном листе к законопроекту аргументированное обоснование причин непринятия.

Проекты законов, затрагивающие интересы субъектов частного предпринимательства, направляются в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, отраслевые интересы которых законопроект непосредственно затрагивает для получения экспертных заключений, которые носят рекомендательный характер и являются обязательными приложениями к законопроектам до их принятия.

Разработчик проекта, в случае несогласия с экспертным заключением, должен привести в справочном листе к законопроекту аргументированные обоснования причин несогласия с экспертным заключением.

Государственный орган — разработчик в течение семи рабочих дней со дня направления проекта закона на согласование в заинтересованные государственные органы на своем интернет-ресурсе должен размещать проект закона, пояснительную записку и другие необходимые документы к нему на государственном и русском языках. Также он в течение семи рабочих дней со дня поступления экспертных заключений аккредитованных объединений субъектов частного предпринимательства должен размещать их на своем интернет-ресурсе, а в случае несогласия с ними размещать аргументированные обоснования причин непринятия.

Государственные органы на своем официальном сайте обязаны сохранять предложения членов экспертного совета и иных заинтересованных лиц, ответы государственных органов, протокола и экспертные заключения по каждому действующему нормативному правовому акту, вынесенному на заседание экспертного совета. В материалах законопроекта должна содержаться справка о результатах обсуждения законопроекта (законопроектов) в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет, и учета общественного мнения при его (их) доработке.

Законодательством также предусмотрена презентация законопроектов, которая осуществляется с целью ознакомления, рассмотрения и обсуждения основных положений законопроекта, определения их соответствия проводимой государственной политике в регулируемых законопроектом областях, а также для дальнейшего внесения законопроекта на заседание Правительства Республики Казахстан.

 

Научно-концептуальный элемент уголовно-правовой политики состоит в научном обосновании и законодательном закреплении основ уголовно-правовой политики с учетом особенностей общественных отношений. Уголовное право, как и вся правовая система страны, зависит от политики и существенных ее проявлений. Несомненно, в формировании уголовной политики важную роль должны играть и рекомендации юридической науки. Пусть и они далеко не всегда учитываются органами государственной власти, однако это ни в коей мере не умаляет социальную ценность доктринальных основ в генерировании изменений уголовного законодательства. Как справедливо отмечено, «чем совершеннее текст закона, тем меньше он вызовет затруднений при реализации». Представляется, что учет рекомендаций юридической науки государственной властью может повысить эффективность, социальную результативность правотворческой деятельности. Общие идеи уголовно-правовой политики должны учитывать состояние, перспективы социально-экономического, политического и духовного развития всего общества, поэтому изменения, вносимые в уголовное законодательство, должны становиться результатом дискуссий.