Проблемы толкования норм права в свете реализации Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»

Жанузакова Лейла Тельмановна,
главный научный сотрудник отдела конституционного,
      административного законодательства и государственного
      управления Института законодательства РК, доктор юридических
      наук, профессор

Проблемы толкования норм права в свете реализации Закона
Республики Казахстан «О нормативных правовых актах

Вопросы толкования норм права являются одной из наиболее сложных и актуальных проблем современной юридической науки. Неоднозначность данной проблемы обусловливает отсутствие единого понимания юридической природы актов толкования права, определения субъектов толкования права, что находит свое негативное отражение и в законодательстве. Толкование норм права играет сегодня огромную роль и в правотворческой, и в правоприменительной деятельности государственных органов, оказывает на нее значительное влияние. Поэтому научной общественности очень важно в этом плане определить единые теоретические подходы к решению возникающих здесь проблем, обеспечить их последовательное закрепление в законодательстве и реализацию на практике.
Общепринятое понятие толкования права содержится в юридической литературе. Обычно под толкованием норм права понимается совокупность действий соответствующих субъектов, направленных на уяснение и разъяснение их подлинного смысла и содержания, подлежащего реализации в данных конкретных условиях ее действия. При этом под уяснением имеется в виду сама юридико-познавательная процедура выявления, осмысления и обоснования искомого содержания толкуемой нормы, т.е. интеллектуально-волевой процесс, происходящий в мозгу субъекта, осуществляющего толкование, в целях понятия действительного смысла нормы права для себя. Под разъяснением же подразумеваются различные специальные формы внешнего публичного выражения для общего использования результатов соответствующего уяснения содержания толкуемой нормы, т.е. доведения этого смысла до других¹.
Следует отметить, что Закон РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах»², хотя и содержит главу 8 об официальном толковании нормативных правовых актах, не закрепляет само понятие официального толкования.
Если опять обратиться к юридической литературе, то официальное толкование рассматривается как толкование, которое осуществляется уполномоченным на это государственным органом, акты которого обязательны для соответствующих субъектов правоприменения³.
Указанное определение, по сути, не вызывает каких-либо разногласий среди ученых и поэтому должно быть закреплено законодательно, учитывая обязательный характер актов такого толкования, в частности, в ст.1 Закона РК «О нормативных правовых актах».
Проблемным является вопрос о субъектах официального толкования. в соответствии со ст.45 данного Закона официальное толкование норм  Конституции дает Конституционный Совет, а подзаконных актов — органы или должностные лица, их принявшие (издавшие). Предоставление Конституционному Совету данного права исходит из норм Конституции Республики Казахстан (пп.4) п.1 ст.72)⁴ и Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» (пп.1) п.3 ст.17)⁵.
Что касается субъектов официального толкования подзаконных нормативных правовых актов, то здесь возникают серьезные проблемы.
Во-первых, согласно Закону «О нормативных правовых актах» официальное толкование подзаконных актов может быть только авторским, т.е. осуществляться только тем органом или должностным лицом, который издал такой акт. В юридической науке официальное толкование не обязательно должно быть авторским (аутентичным), а может даваться государственным органом, который на это уполномочен. Но ограничение субъектов официального толкования подзаконных актов, закрепленное в вышеназванном Законе, не вызывало бы никаких вопросов, если бы не противоречия, встречающиеся в законодательстве.
Так, п. 6 Регламента Правительства РК, утвержденного постановлением Правительства РК от 10 декабря 2002 г. № 1300 официальное толкование нормативных правовых актов Правительства осуществляется по поручению Правительства или Премьер-министра министерством юстиции⁶. В соответствии с постановлением Правительства РК от 28 октября 2004 г. № 1120 «Вопросы министерства юстиции Республики Казахстан» официальное разъяснение нормативных правовых актов Правительства по поручению Правительства и Премьер-министра Республики и по собственной инициативе осуществляется министерством юстиции РК⁷.
Здесь мы видим неточное использование терминологии применительно к одному и тому же органу: в одном случае министерство юстиции осуществляет «официальное толкование», в другом — только «официальное разъяснение», которое является лишь частью толкования. Кроме того, в первом случае эта деятельность может осуществляться только по поручению Правительства или Премьер-министра, что соответствует духу официального толкования, во втором случае «официальное разъяснение» может осуществляться по собственной инициативе министерства юстиции. Кроме того, налицо явное противоречие этих правительственных постановлений Закону «О нормативных правовых актах», который не позволяет давать официальное толкование подзаконных актов другим органам, кроме как самим их издавшим.
Исходя из иерархии нормативных правовых актов, указанная коллизия должна быть разрешена в пользу закона. вместе с тем, не все так просто. Если исходить из узкой трактовки официального толкования подзаконных нормативных правовых актов, то тем самым мы отсекаем право судов толковать содержащиеся в них правовые нормы, применяемые в процессе рассмотрения конкретного юридического дела.
Напомним, что в юридической науке официальное толкование может быть нормативным и казуальным. Нормативное толкование является общеобязательным, рассчитано на все случаи его применения и не привязано к определенному случаю. Казуальное толкование вызвано конкретной юридической ситуацией и обязательно только для ее участников⁸.
Суд не может применять нормативные правовые акты, не уяснив их смысл для себя. вынося решения, он должен разъяснить не только содержание самого решения, но и смысл нормы права, которой он руководствовался. Решение суда должно быть законным и обоснованным (ст.218 ГПК РК)⁹. Решение является законным тогда, когда оно вынесено с соблюдением норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях закона, регулирующего сходное отношение, либо исходит из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Обоснованным считается решение, в котором отражены имеющие значение для данного дела факты, подтвержденные исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости, допустимости и достоверности, или являющиеся общеизвестными обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, и в совокупности достаточными для разрешения спора¹⁰. При этом следует подчеркнуть, что судебное толкование осуществляется в рамках конкретного дела и не рассчитано на другие аналогичные дела.
Таким образом, ограничительный принцип при определении субъектов официального толкования подзаконных нормативных правовых актов противоречит логике и смыслу действующего законодательства, которое возлагает на суды такую функцию.
Кроме того, как известно, ни Конституция Республики, ни анализируемый Закон не определяет субъекта официального толкования законов. Причем речь идет о нормативном толковании, имеющим общеобязательное значение. Нормативное толкование Конституции дает Конституционный Совет, в отношении же других разновидностей закона субъект не определен. По Конституции РК 1993 г. данным правом обладал Верховный Совет.
В литературе на этот счет высказывались разные мнения. В частности, предлагалось наделить полномочиями по официальному (нормативному) толкованию законов Парламент, Верховный Суд, Конституционный Совет¹¹.
Как отмечает С.Н. Сабикенов, отсутствие у Парламента такого права, приводит к тому, что в принятых им «законах, подлежащих к осуществлению в жизнь посредством принятия исполнительными органами государства подзаконных актов, выхолащивается их действительное содержание, в результате чего зачастую не достигается цель, которую предусмотрел законодательный орган»¹². Иными словами, данный автор выступает за официальное аутентичное, т.е. авторское толкование законов.
Однако есть и противоположные мнения по этому вопросу.
Так, В.С. Нерсесянц пишет, что подобная позиция противоречит основным началам права и правовой государственности. «Издание обязательного нормативного акта и осуществление официально-обязательного толкования вообще (своего акта или любого другого) – это две совершенно различные функции, и в условиях разделения властей один орган не должен обладать одновременно этими двумя функциями и двумя соответствующими правомочиями». Он полагает, что обязательное толкование права является по своей сути судебной функцией и должно осуществляться специальной судебной инстанцией (как правило, Конституционным или Верховным судом). «Аутентичное толкование, — пишет ученый, — ведет к отрицанию правопорядка и законности в стране, к разрушению иерархии источников действующего права, к девальвации роли закона и бюрократизации нормативной системы, к откровенной и повсеместной подмене общих требований закона всевозможными ведомственными псевдотолкованиями и конъюнктурными разъяснениями о том, что в стране на самом деле является правом с точки зрения соответствующего органа или чиновника, его инструктивных и директивных приказов и писем»¹³.
В.С. Нерсесянц в обоснование своей позиции указывает, что право толкования своих нормативных правовых актов не предусмотрено законодательством России и поэтому носит «произвольный», «самочинный» характер.
Однако, как уже говорилось выше, в Казахстане государственные органы вправе осуществлять официальное толкование своих подзаконных актов. Парламент же в отношении принятых им самим законов таким правом не обладает.
А.К. Котов, указывая на отсутствие у Парламента и Президента права толкования законодательных актов, подчеркивает, что тем самым «сводится к минимуму ситуация, когда законодатель «сказал не то, что имел в виду», т.е. обеспечивается единство внутреннего содержания и формы выражения государственной воли, того, что мы подразумеваем под «буквой» и «духом» законов». С его точки зрения, «трудно представить механизм толкования законов, принимаемых в последовательном рассмотрении Палатами бикамерального Парламента». Правом толкования законов он предлагает наделить Верховный Суд, который обобщает судебную практику. в то же время Конституционный Совет, по мнению А.К. Котова, должен обладать правом толкования конституционных законов «как актов, продолжающих (развивающих и дополняющих) содержание Конституции Республики за пределами ее собственно физического тела (текстуального выражения)». Путем толкования Совет «может вырабатывать правовую позицию, облекаемую в постановления, выводы которых приобретают юридическую силу, равную силе тех норм, которые в них толкуются», «тем самым, не подменяя законодателя, Конституционный Совет сможет восполнять смысловые значения и умолчания в актах действующего конституционного права…»¹⁴.
Е. Абдрасулов, обобщивший итоги дискуссии по данной проблеме, считает, что, наделяя Парламент или верховный Суд правом официального толкования законов, «следует расширить компетенцию Конституционного Совета РК правом решать возможные споры, связанные с толкованием законов»¹⁵. При этом в Парламенте, по его мнению, «толковаться закон должен не в одностороннем порядке – только мажилисом или Сенатом, а с участием Президента РК, имеющего право высказать свою точку зрения по данному вопросу»¹⁶.
К сожалению, на конституционном уровне эта проблема так и не нашла разрешения, несмотря на внесенные 21 мая 2007 г. и 2 февраля 2011 г. поправки в Основной закон.
Вместе с тем, подчеркнем, что, несмотря на существующий правовой пробел в отношении определения субъекта нормативного толкования законов, их официальное казуальное толкование, также как и в отношении подзаконных нормативных правовых актов, осуществляют суды в процессе рассмотрения конкретных гражданских, административных и уголовных дел.
Кроме того, правом официального толкования закона, по сути, обладает и прокурор. Согласно ст. 26 Закона РК от 21 декабря 1995 г. «О Прокуратуре» при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законов либо прав и свобод гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание закона. В случаях несоответствия закону проекта правового акта прокурор разъясняет требование закона органу или должностному лицу, принимающему акт¹⁷.
Разъяснение закона является актом прокурорского надзора. Но ведь это составная часть правотолкующего процесса, которая направлена на доведение реального смысла правовой нормы до других лиц. Первая часть этого процесса – уяснение – происходит в сознании самого прокурора, который, прежде чем разъяснить содержание закона, должен понять его для себя. Разъяснение прокурора связано с конкретным жизненным случаем – когда прокурор видит угрозу нарушения закона со стороны того или иного физического или юридического лица, оно адресовано конкретному лицу, поэтому оно также носит казуальный характер. При этом указанное полномочие носит упреждающий характер, поскольку его задача – не допустить неправильного понимания и применения закона, его нарушения. Таким образом, есть все основания полагать, что и прокуроры осуществляют официальное толкование законов.
В этой связи считаем, что в Законе «О нормативных правовых актах» необходимо четко закрепить понятие «официальное толкование», а также определения таких его разновидностей, как «нормативное» и «казуальное» толкование, в главе 8 отразить субъектов, которые осуществляют официальное казуальное толкование.
Необходимость такого закрепления обусловлена наличием и других внутренних противоречий, которыми страдает данный Закон. В частности, неправильная трактовка термина «нормативное толкование» привело к тому, что в Законенормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда отнесены к числу основных видов нормативных правовых актов (пп.5) п.1 ст.3 Закона). Пп. 15) ст.1 данные органы названы в числе уполномоченных органов, наделенных правом принимать нормативные правовые акты.
Между тем, сама Конституция не дает повода для такого вывода.
Нормативный характер постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда означает их общеобязательный характер. Конституцией они названы составной частью действующего права Республики Казахстан, наряду с законами и иными нормативными правовыми актами (п.1 ст.4), т.е. являются его источниками. Однако их отнесение к НПа фактически стирает различие между системой права и системой законодательства. Конституция разграничивает понятия «нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда» и «иные нормативные правовые акты».
Указанный вывод подтвержден и правовой позицией самого Конституционного Совета РК в постановлении от 28 октября 1996 г. N 6/2 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4 и пункта 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан»¹⁸.
В другом постановлении Конституционного Совета РК от 6 марта 1997 г. № 3 дано официальное толкование п.1 ст.4 Конституции. К иным нормативным правовым актам, упомянутым в данной конституционной норме, отнесены: акты, принятые на республиканском референдуме, изданные Президентом Республики в 1995, 1996 гг. указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с п.2 ст.61Конституции Республики Казахстан, указы Президента, постановления Парламента, его Палат и Правительства, акты министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, ведомств, осуществляющих, межотраслевую координацию, иные исполнительные и распорядительные функции, специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, решения местных представительных и исполнительных органов, решения органов местного самоуправления, а также акты, издание которых предусматривается законодательством¹⁹.
Данный вывод также обосновывается и тем, что на постановления указанных органов не распространяется порядок планирования, подготовки, оформления, научной экспертизы, закрепленный законом в отношении нормативных правовых актов.
Даже оговорка законодателя, что нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда находятся вне иерархии, указанной в п.3 ст.3 анализируемого Закона (п.4 ст.3), лишена смысла. Они находятся вне иерархии не столько потому, что издаются независимыми органами, сколько потому, что они не являются нормативными правовыми актами. Постановления Конституционного Совета, содержащие официальное толкование норм Конституции, равно как и нормативные постановления верховного Суда, дающие разъяснения по вопросам применения в судебной практике законодательства, — это акты толкования права, но никак не нормативные правовые акты. Они не устанавливают новых правовых норм.
Эту же позицию занимают и другие ученые: Г.С. Сапаргалиев, Е.Б. Абдрасулов, А.А. Караев, отмечающие статус таких актов именно как актов нормативного толкования²⁰.
В этой связи обоснованно возникает вопрос: почему некоторые постановления Конституционного Совета, принятые по вопросам толкования норм Конституции Республики Казахстан, в одних случаях называются «нормативными постановлениями», а в других случаях – нет?
Признание актов данных органов нормативными правовыми актами равносильно признанию их правотворческой функции, что противоречит конституционному принципу разделения власти.
Таким образом, пересмотр соответствующих норм Закона РК «О нормативных правовых актах» — настоятельное требование времени.

_________________________________________

      ¹Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – М., 1999. – С. 492, 493; Теория государства и права / Под ред. А.У. Бейсеновой. – Алматы, 2006. – С. 303; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. – М., 1999. – С. 457.
      ²Ведомости Парламента РК. – 1998. — № 2-3. – Ст. 25.
      ³Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – С. 500; Теория государства и права / Под ред. А.У. Бейсеновой. – С. 307; Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. – С. 462.
      ⁴Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. С изменениями и дополнениями, внесенными законами РК от 7 октября 1998 г. № 284, от 21 мая 2007 г. № 254-III и от 2 февраля 2011 г. № 403-IV // Ведомости Парламента РК. — 1996. — № 4. — Ст.217; 1998. — № 20. — Ст.245; 2007. — № 10. — Ст.68; Казахстанская правда. — 2011. — 3 февраля.
      ⁵Ведомости Верховного Совета РК. – 1995. – 24. – Ст.173.
      ⁶САПП РК. – 2002. — № 44. – Ст.443.
      ⁷САПП РК. – 2004. — № 41. – Ст.532.
      ⁸Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – С.500; Теория государства и права / Под ред. А.У. Бейсеновой. – С. 307, 308.
      ⁹Гражданский процессуальный кодекс РК от 13 июля 1999 г. // Ведомости Парламента РК. – 1999. — № 18. – Ст.644.
      ¹⁰Нормативное постановление Верховного Суда РК от 11 июля 2003 года № 5 «О судебном решении» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02.2011
      ¹¹Бусурманов Ж. Конституционный Совет или Конституционный суд. Реанимация пройденного потребует полного пересмотра пирамиды власти. Есть ли смысл?; Сапаргалиев Г.С. Проблемы соотношения Конституции и законов Республики Казахстан // Законотворческий процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. Материалы международной научно-практической конференции 27-28 марта 1997 г. Алматы, 1997. — Алматы, 1997. — С.25; Нет демократии без парламентаризма // Юридическая газета. — 2001. — 5 декабря; Баймаханов М.Т. Спор продолжается // Юридическая газета. — 2002. — 6 февраля; Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов. Рук. авт. колл. Д.ю.н., проф. Г.С. Сапаргалиев. – Алматы, 2006. – С. 174; Копабаев О.К. Место и роль Парламента Республики Казахстан в системе органов государственной власти // Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. Материалы межд. научно-практ. конф. 27 мая 2005 г. – Астана, 2005.– С. 16.
      ¹²Сабикенов С.Н. Проблемы повышения статуса и полномочий Парламента Республики Казахстан как высшего представительного органа государства // Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. – С. 154.
      ¹³Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – С. 501, 502.
      ¹⁴Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. – Алматы, 2000. — С. 175-176.
      ¹⁵Абдрасулов Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура. – Алматы, 2002. — С. 344.
      ¹⁶Абдрасулов Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура. Автореф. дисс…докт. юрид. наук. – Алматы, 2003. – С. 39.
      ¹⁷Ведомости Верховного Совета РК. – 1995. — № 24. – Ст.156.
      ¹⁸Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02.2011.
      ¹⁹Постановление Конституционного Совета РК от 6 марта 1997 г. N 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02.2011.
      ²⁰Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. – Алматы, 2002. – С. 396, 425-435; Абдрасулов Е.Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура. – С. 183; Караев А.А. Правовая охрана Конституции: традиции демократического конституционализма и опыт Казахстана. – Алматы, 20010. – С. 152, 156, 169.

Источник: http://adilet.minjust.kz/rus/docs/Q1204000002