Юридико-технические ошибки в Конституции Республики Казахстан

Источник: http://www.zakon.kz/analytics/182053-juridiko-tekhnicheskie-oshibki-v.html

В Казахстане, ислледование юридической техники ограничено отдельными главами в монографиях или статьями, которые в той или иной степени затрагивают юридико-технические правила разработки и оформления законопроектов считает начальник отделка конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства РК, к.ю.н. Алмат Габбасов.

Увеличение и усложнение на современном этапе общественных отношений, взаимосвязей как между индивидуумами, так и их образованиями – юридическими лицами определяют необходимость программно-целевого и комплексного государственно-управляющего воздействия на социальные процессы для их упорядочения и развития, в том числе и права, в особенности правотворчества как средства государственного управления[1].

В этом посыле правовое развитие Казахстана с момента становления своей государственности осуществлялось на соответствующих программных документах (Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан 1994 года, Концепция правовой политики Республики Казахстан 2002 года, Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года), что, безусловно, является позитивным фактором, так как, во-первых, позволяет обеспечивать согласованность и взаимосвязь политических, социально-экономических реформ с преобразованиями правовой сферы общества (судебной системы, правового воспитания и т.д.) и даже опережать их в целях удержания в правовых рамках. Во-вторых, установить системные основы построения и совершенствования национального законодательства и правоприменения, в том числе сбалансированное развитие отраслей и институтов права.

Вместе с тем, только в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года впервые на официальном уровне была закреплена необходимость постоянно совершенствовать и повышать уровень юридической техники, которая определяет качество нормативных правовых актов и в целом уровень культуры работы с документами в государственном аппарате[2].

В этом контексте, следует оценить уровень научно-правового осмысления юридической техники в отечественной правовой мысли и ее использование в юриспруденции, законотворческой практике в Казахстане.

В зарубежной научной литературе теоретические основы юридической техники и практические рекомендации по их применению получили довольно широкое освещение[3]. В меньшей степени это характерно для Казахстана, в котором ислледование юридической техники на данный момент ограничено отдельными главами в монографиях или статьями, которые в той или иной степени затрагивают юридико-технические правила разработки и оформления законопроектов[4].

Основополагающими причинами сложившейся ситуации нами видится в соотношении таких философских категорий как содержание и форма, в контексте которых юридическую технику причисляют к форме законотворчества, что вполне обосновано. Это подтверждается сложившей практикой разделения заключения на тот или иной проект нормативного правового акта на две части: предложения и замечания концептуального, т.е содержательного характера и поправки по юридической технике и оформлению. Однако, при этом, многие участники законотворческого процесса игнорируют немаловажную аксиому все той же «матери» всех гуманитарных знаний, к которым, безусловно, относится и юридическая наука – взаимосвязь формы и содержания. В нашем случае, концептуальных и юридико-технических аспектов разработки нормативных правовых актов. В нормативных правовых актах в равной мере значимы как его содержание, так и формы, способы изложения его текста, которые во многом определяют его эффективность[5].

В этой связи, ни для кого из правоведов не секрет, что современное казахстанское законодательство страдает множеством недостатков, являющихся результатом технических недоработок, которые в свою очередь затрудняют процесс правотворчества и правоприменения.

Показательным в этом отношении является нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой – Конституция республики. При этом, с принятием Закона Республики Казахстан от 21 мая 2007 года «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»[6] (далее – Закон от 21 мая 2007 года) в технико-юридическом отношении Основной закон страны стал более неоднозначен.

К примеру, Законом от 21 мая 2007 года внесены поправки в подпункт 3) статьи 44 Конституции, в результате правовая норма звучит следующим образом: «Президент Республики Казахстан … по представлению Премьер-Министра … назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительств …». Если следовать правилам русского языка, то из текста Основного закона следует, что министры иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции не являются членами Правительства, что безусловно не соответствует как иным статьям Конституции, так и фактическому положению дел. Видимо законодатель хотел закрепить особенности порядка назначения на должности данных политических государственных служащих, но техника нормативно-правового оформления данной идеи не совсем состоятельна.

Другой не менее показательный пример – пункт 2 статьи 89 Основного закона, посвященный организации местного самоуправления. Так, в ходе разработки проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» выявилась проблема определения уровня, на котором могут быть образованы органы местного самоуправления. Ранее действующая редакция пункта 2 статьи 89 излагалась следующим образом: «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения». В результате внесения поправок в Конституцию от 21 мая 2007 года пункт 2 статьи 89 Конституции фиксирует: «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения».

Здесь возникает вопрос: что понимать под местными сообществами, охватывающими территории, на которых компактно проживают группы населения?

Если обратиться к Закону Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан»[7], то под частью компактно заселенной территории республики понимаются только населенные пункты, но не регионы – области, районы, аульные (сельские) округа. Соответственно, можно прийти к выводу, что в Основном законе заложен поселенческий критерий формирования органов местного самоуправления. При этом маслихаты признаны в качестве органов местного самоуправления, которые строятся не по поселенческому, а по территориальному признаку. Навряд ли территорию той или иной области можно признать территорией, на которой компактно проживают группы населения.
Неоднозначность юридико-технического оформления рассматриваемых конституционных норм права об административно-территориального уровне, на котором могут формироваться органы местного самоуправления, на наш взгляд, определяют допустимость в соответствии с пунктом 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан обращение уполномоченных субъектов в Конституционный совет Республики Казахстан для официального толкования пункта 2 статьи 89 Конституции республики.
В качестве отдельной юридико-технической ошибки, а именно правила конструирования отсылочных норм в Основном законе, следует отметить пункт 2 статьи 45 и подпункты 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан. В пункте 2 статьи 45 Конституции закреплено: «В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы …». До внесения поправок в Конституцию подпункт 4) статьи 53 излагался в следующем виде: «двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок не превышающий одного года». Законом от 21 мая 2007 года статья 53 изложена в новой редакции. При этом, положение о праве Парламента делегировать Президенту законодательные полномочия на срок не превышающий один год закреплено в подпункте 3) статьи 53 Основного закона, а подпункт 4) данной статьи содержит полномочие Парламента на совместном заседании Палат решение вопросов войны и мира. Иными словами, законодатель изменив статью 53 Основного закона «забыл» поменять отсылку на данную статью (точнее подпункт) в статье 45 Конституции. Данная парадоксальная ситуация явилась предметом рассмотрения Конституционного совета Республики Казахстан. Так, в результате обращения председателя Сената Парламента Республики Казахстан, Конституционный Совет Республики Казахстан вынес свое нормативное постановление от 26 июня 2008 года «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан», рассмотрение обоснованности которого выходит за пределы юридико-технических ошибок в Конституции и является предметом самостоятельного исследования.
Изложенные примеры свидетельствует о том, что юридико-технические приемы изложения норм права влекут непонятность и неконкретность не только подзаконных актов и «обычных» законов, но и Конституции, что в свою очередь не позволяет полноценное, точное и единообразное использование гражданами и должностными лицами действующего законодательства.

В этом контексте, повышение юридико-технического качества нормативных правовых актов возможно в случае повышения юридико-технической культуры участников законотворческого процесса. В свою очередь, повысить уровень юридико-технической культуры законодателя представляется возможным только путем комплексного теоретического осмысления феномена юридической техники, ее методов, средств и приемов, а также определения места юридической техники в юриспруденции.

[1] Исследованию соотношения права и управления уделялось достаточное внимание как в советской, так и современной российской и казахстанской юридической науке. См. например: Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. – 256 с.; Лунев А.Е. Роль права в управлении // Советское государство и право. – 1968. – № 11. – С. 71-79.; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.; Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. – М.: Норма, 2005. – 144 с.; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. – М.: «Формула права», 2007. – 485 с.; Уваров В.Н. Теория государственного управления. Часть 1. Методологические основы государственного управления. – Алматы: КазГЮА, 2000. – 108 с.

[2] См.: Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // Казахстанская правда. 2009. 27 августа.

[3] См.например: Рудольф фон Иеринг: Юридическая техника / Сост. А.В. Поляков. – М.: Статут, 2008. – 231 с.; Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). – М.: «Формула права», 2006. – 272 с.; Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М.: Издательство БЕК, 2002. – 296 с.; Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А.Тихомирова. – М.: Городец, 2000. – 272 с.; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. Ю.Г.Арзамасова. – М.: Академический Проект; Трикста, 2007. – 560 с.; Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. – М.: Эксмо, 2008. – 512 с.

[4] См. например: Табанов С.А. Совершенствование законодательства: теория и опыт Республики Казахстан. – Алматы: Жеті жарғы, 1999. – 288 с.

[5] Чухвичев Д.В. Законодательная техника: учебное пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. С.8.

[6] О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 21.05.2007 г. № 254 // Казахстанская правда. 2007. 22 мая.

[7] Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 8.12.1993 г. (в ред. законов Республики Казахстан от 19.12.1995 г. № 2691, от 11.05.2004 г. № 552, от 20.12.2004 г. № 13, от 4.11.2006 г. № 184, от 9.02.2009 г. № 126, от 29.04.2009 № 154) // База законодательства «Закон» — по сост. на 7.06.2010 г.