Заключение на законопроект «О СМИ»

Заключение на законопроект правительства РК
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Республики Казахстан по вопросам средств массовой информации»
(Международный фонд защиты свободы слова «Адил соз», ноябрь 2008 года)

I. Международные стандарты обеспечения права на свободу слова, получения и распространения информации
Свобода слова является неотъемлемым правом человека и защищается статьей 19 Всеобщей декларации прав человека, которая в силу обычного права имеет обязательную для всех государств силу.
Приверженность государств – участников ОБСЕ принципам свободы выражения последовательно подтверждена целым рядом документов, начиная с Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.). Так, в документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 года) отмечено:
“Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения, включая право на общение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ. Осуществление этого права может быть предметом лишь таких ограничений, которые предписаны законом и соответствуют международным стандартам”.
Международные стандарты свободы слова определены также Международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным Республикой Казахстан в ноябре 2005 года. Ст. 19 этого Пакта гласит:
“1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения”.
Условия этих ограничений, пожалуй, наиболее полно конкретизированы в пункте 2 статьи 10 Европейской конвенцией по правам человека:
“Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия”.
От неоправданных ограничений свободы слова предостерегают многие международные документы. Так, Резолюция Комиссии ООН по правам человека “О правах на свободу убеждений и их свободное выражение” (Принята Комиссией ООН по правам человека на пятьдесят восьмой сессии в апреле 2002 года), гласит:
“Комиссия по правам человека (…) настоятельно призывает правительства уважать свободу выражения мнений в средствах массовой информации и коммуникации и, в частности, уважать издательскую независимость средств массовой информации и поощрять разнообразие источников информации, в том числе через транспарентные лицензионные системы и эффективные правила, касающиеся чрезмерной концентрации собственности в сфере средств массовой информации в частном секторе, и воздерживаться от введения не согласующихся с положениями пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах ограничений на свободный поток информации и идей, в том числе от таких методов, как неправомерное запрещение или закрытие изданий и других средств массовой информации и злоупотребление административными мерами и цензурой”.
Таким образом, международные стандарты в области свободы выражения, разработанные в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека, включают в себя:

• свободу слова, то есть право каждого человека иметь свободу убеждений и мнений и право свободного их выражения;
• свободу прессы, то есть право прессы на свободное распространение информации и идей, представляющих общественный интерес, а также право граждан на их получение по своему выбору;
• плюрализм, терпимость и широту взглядов. То есть свобода слова должна действовать не только в отношении информации и идей, которые воспринимаются благосклонно или представляются не обидными, но и в отношении тех высказываний, которые представляются обидными, шокирующими или беспокоящими в глазах государства или любой части общества;
• упрощенный порядок регистрации средств массовой информации или регистрация их в независимом органе или организации;
• Запреты и ограничения в сфере деятельности СМИ должны быть необходимыми, а наказания за их нарушения не должны носить чрезмерный характер. Честь, достоинство и деловая репутация государственных органов, общественных организаций, должностных и публичных лиц не должны находиться под особой защитой.
  Оценка реального состояния свободы слова и положения средств массовой информации, по сложившейся международной практике, определяются рядом критериев, в частности:
• насколько законодательно обеспечено право граждан на свободное и беспрепятственное выражение взглядов, мнений и убеждений, а также получения и распространения информации,
• каков правовой и общественный статус СМИ и журналистов,
• насколько легко и просто открыть новое средство массовой информации,
• каков порядок и основания приостановления, прекращения выпуска (выхода) и отзыва лицензии средств массовой информации, изъятия и конфискации их продукции,
• гарантированы ли средства массовой информации от монополизации,
•   привлекаются ли СМИ и журналисты к уголовной ответственности за диффамацию,
• пользуются ли СМИ и журналисты равными процессуальными правами (презумпция невиновности) в спорах о защите личных неимущественных прав, а также ограниченным иммунитетом от ответственности, когда они действовали добросовестно и в интересах общества,
• предусмотрена ли в законодательстве система сдержек недобросовестных истцов в спорах о защите личных неимущественных прав.

II. Законодательное регулирование права на свободу выражения, слова,
получения и распространения информации в Республике Казахстан

1. Общие принципы государственного регулирования
Свобода слова с некоторыми ограничениями защищается ст. 20 Конституции Казахстана, которая гласит:
“1. Свобода слова и творчества гарантируется. Цензура запрещается.
2. Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом.
3. Не допускаются пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия”.
Нарушение этих запретов квалифицируется как преступление и в соответствии со ст. 157 Уголовного кодекса РК – “Пропаганда и публичные призывы к развязыванию агрессивной войны” и ст.164 – “Возбуждение социальной, национальной, родовой, расовой или религиозной вражды” УК РК — наказывается вплоть до лишения свободы на срок до трех лет.
Другие основания для введения ограничений и условия ограничений закреплены в ст. 39 Конституции, которая предусматривает:
“1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
2. Признаются неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие.
3. Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам …”.
Следует отметить, что в Конституции, которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики, нет норм, прямо защищающих право беспрепятственно придерживаться и выражать свои мнения. Эти нормы содержатся в Законе РК “О средствах массовой информации”, ст. 2 которого гласит:
“Свобода слова, творчества, выражения в печатной или иной форме своих взглядов и убеждений, получения и распространения информации любым не запрещенным законом способом гарантируются Конституцией Республики Казахстан”.
Эта же статья вводит дополнительные ограничения:
“Не допускаются разглашение сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, пропаганда и оправдание экстремизма или терроризма, распространение информации, раскрывающей технические приемы и тактику антитеррористических операций в период их проведения, пропаганда наркотических средств, психотропных средств и прекурсоров, а также порнографии”.
Наказания за нарушение этих запретов регламентированы ст.ст. 343 и 344 Кодекса об административных правонарушениях и влекут на граждан и юридических лиц штраф в различных, достаточно умеренных пределах, а также конфискацию продукции.
Уместно отметить, что в соответствующих государственных учреждениях Казахстана отсутствуют методики экспертного исследования публикаций СМИ и других материалов на наличие признаков пропаганды социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства и других запрещенных законами действий, за исключением порнографии. На практике это влечет произвол и объективно ограничивает свободу слова.

2. Свобода получения информации
Согласно “Руководящим принципам политики совершенствования информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами”, разработанными ЮНЕСКО (Париж, 2004), одним из основных элементов комплексного подхода к обеспечению открытости и возможности использования информации, являющейся общественным достоянием, является принятие национального закона о свободе информации. Такого закона в Казахстане нет, что приводит к законодательным противоречиям и неоправданным ограничениям.
Так, в п. 3 ст. 18 Конституции РК закреплено право граждан на получение информации, касающейся его личных прав: “Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации”. Однако эта норма, дословно воспроизведенная в п. 2 ст. 2 Закона РК “О средствах массовой информации”, вступает в противоречие со ст. 20 этого же закона, которая предусматривает право журналиста на сохранение тайны авторства и источников информации, за исключением случаев, когда эти тайны обнародуются по требованию суда.
Международное право, касающееся свободы доступа к информации, признает, что государственные органы обязаны предоставлять общественности имеющуюся информацию в соответствии с определенными исключениями. Однако наложение этого обязательства на средства информации означает влияние на редакционную независимость и является нарушением права на свободу слова.
В законодательстве Казахстана отсутствует также понятие общественно важной информации, что служит основой для неоправданного ограничения в предоставлении информации. Примером таких ограничений является отнесение к государственным секретам сведений о состоянии здоровья и личной жизни Президента Республики Казахстан и членов его семьи.
Неоправданные ограничения в предоставлении информации, реально препятствующие свободе слова, содержит Указ Президента РК “О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан”. Этот документ, в частности, предписывает:
“Государственным служащим не следует публично выражать свое мнение по вопросам государственной политики и служебной деятельности, если оно не соответствует основным направлениям политики государства.
В случае публичных обвинений государственного служащего в коррупции ему следует принять меры по опровержению этих обвинений, в том числе в судебном порядке”.
Закон “О средствах массовой информации” дает представителям СМИ особые права на получение информации. Ст. 18 этого закона устанавливает:
“2. Государственные органы обязаны на равных условиях предоставлять информацию в случае обращения представителям средств массовой информации, независимо от их форм собственности и принадлежности, за исключением той, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан.
2-1. Запрашиваемую информацию государственные органы и иные организации обязаны представить не позднее трех дней со дня поступления обращения либо дать ответ с указанием срока представления или мотива отказа.
На обращение, требующее дополнительного изучения и проверки, ответ должен быть дан в срок не позднее одного месяца со дня его поступления.
В случае поступления обращения от средства массовой информации в государственные органы или иные организации, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных вопросов, в срок не позднее пяти дней данное обращение должно быть направлено в соответствующие органы с сообщением об этом средству массовой информации.
3. Отказ в предоставлении запрашиваемых сведений может быть обжалован представителем средства массовой информации вышестоящему органу или должностному лицу, а затем в суде в порядке, предусмотренном законом для обжалования неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”.
Эти права защищены ст.ст. 347 – “Дача заведомо ложных сведений средствам массовой информации” и 352 — “Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста” Кодекса об административных правонарушениях и влекут штраф (до $500). Тем не менее, многолетняя практика показывает, что необоснованные отказы в предоставлении информации со стороны государственных структур повсеместны и многочисленны, а случаи судебной защиты единичны.

3. Свобода слова и личные неимущественные права
Личные неимущественные права, такие, как честь, достоинство, деловая репутация, законодательство Казахстана защищает в уголовном и гражданском порядке.
Уголовная ответственность. В соответствии с принципами ОБСЕ законы, предусматривающие уголовную ответственность за диффамацию, противоречат гарантированному праву на свободу слова. Ежегодные Центрально-Азиатские конференции, организованные под эгидой Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, дают рекомендации декриминализировать клевету и оскорбление. Так, Душанбинская Декларация о клевете и свободе информации (2004 год) предлагает:

• Диффамация должна быть декриминализирована и заменена соответствующими и   узко определенными гражданскими законами о диффамации; при этом необходимо ввести защиту “обоснованной публикации” и возмещение ущерба.
• Если полная декриминализация невозможна в короткий срок, необходимо принять  во внимание возможность временного прекращения применения статей о диффамации. Законы, предусматривающие уголовное и гражданское преследование журналистов за оскорбление чести и достоинства глав государств от имени третьих лиц, должны быть отменены

Следующая, Алматинская конференция констатирует: “Ситуация в регионе не улучшилась значительным образом. Очень важно, чтобы был дан старт реформам в области клеветы и свободы слова, рекомендованным Душанбинской декларацией 2004 г.”
В Казахстане такого старта до сих пор нет Уголовный кодекс Казахстана, принятый в июле 1997 г. и введенный в действие с 1.01.1998 года, включает шесть статей о защите личных неимущественных прав, таких, как честь и достоинство. В их числе две статьи по защите чести и достоинства обычных граждан – ст. 129 “Клевета”; ст. 130 – “Оскорбление”; ст. 318, устанавливающая ответственность за посягательство на честь и достоинство Президента РК; ст. 319, устанавливающая ответственность за посягательство на честь и достоинство депутата; ст. 320 — за оскорбление представителя власти; ст. 343 – за клевету в отношении судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного пристава и исполнителя.
Международная неправительственная организация “Артикль 19” опубликовала систему принципов, основанных на международном праве и сравнительном правоведении“Определение клеветы: принципы свободы слова и защита репутации”. Данная система принципов была одобрена специальным докладчиком ООН по свободе выражения мнения и свободе слова, представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ и другими. В соответствии с ней, законы, предусматривающие уголовную ответственность за клевету, противоречат гарантированному праву на свободу слова. Объявление какого-либо деяния преступлением ясно говорит о наличии государственного интереса в осуществлении контроля над деятельностью, что ставит на этом деянии определенное социальное клеймо.
В Казахстане ежегодно фиксируется не менее 10 фактов уголовного преследования за клевету. Правовой анализ подавляющего числа этих обвинений доказывает их несостоятельность. Применение данных мер невозможно обосновать, особенно при наличии достаточных мер неуголовного наказания, как, например, возмещение вреда, причиненного репутации человека. В соответствии с нормами Пакта о гражданских и политических правах клевета и оскорбление должны быть декриминализированы.
Как уже сказано выше, Уголовным кодексом РК предусмотрены особые способы защиты отдельных категорий государственных должностных лиц — президента, депутатов парламента, представителей власти — за посягательство на честь и достоинстве этих лиц назначается более высокое наказание, чем за посягательство на честь и достоинство обычных граждан.
Уголовные преследования по обвинению в оскорблении Президента и, тем более, обвинительные приговоры по этим делам фиксируются из года в год и, несмотря на их количественную незначительность, привели к тому, что публичная критика деятельности высших лиц государства де-факто отнесена к числу “запретных тем”. Это еще один аргумент в пользу того, что ни при каких обстоятельствах положения о посягательствах на честь и достоинство не должны предусматривать особые средства защиты для представителей власти, независимо от их звания или служебного положения. В международном праве этот вопрос хорошо разработан и считается, что в отношении представителей власти должно допускаться больше, а не меньше критики. Наличие в Уголовном кодексе особых способов защиты представителей власти не соответствует международным стандартам и объективно препятствует общественному контролю за деятельностью высших государственных лиц.
Один из принципов соотношения свободы слова и защиты репутации также гласит, что право на тайну личной жизни не должно приниматься во внимание при наличии более существенного общественного интереса. Этот принцип также не учтен в законодательстве Казахстана. Так, к числу уголовных преступлений отнесено “Незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам потерпевшего”. Ст. 142 Уголовного кодекса предусматривает за это наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет либо ареста на срок от четырех до шести месяцев.
Гражданская ответственность. Вопросы защиты чести, достоинства и деловой репутации физических и юридических лиц регламентируются ст. 143 Гражданского кодекса РК. Ряд его положений повторены в ст. 19 Закона РК “О средствах массовой информации”.
Закрепленное в этих нормах возложение на распространителя информации бремени доказательства ее подлинности (п. 1) противоречит принципу состязательности и равноправия сторон и оказывает отрицательное воздействие на свободу слова.
Гражданский кодекс РК не устанавливает для требований о защите чести, достоинства и деловой репутации сроков исковой давности. Госпошлина по таким спорам составляет половину месячного расчетного показателя (около $5). Истец вправе наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда. Какой-либо регламентации верхних пределов компенсации морального вреда законодательство не содержит.
Пунктом 3 ст. 951 Гражданского кодекса предусмотрено право на возмещение морального вреда в случае, если будет установлен факт распространения порочащих сведений независимо от наличия вины ответчика.
Дифференциацию чести и достоинства как личных прав физического лица и деловой репутации как права юридического лица законодательство не содержит, не определены обладатели деловой репутации, что на практике приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц государственных органов в отношении СМИ.
Международные стандарты свободы слова определяют, что журналисты и СМИ не должны нести ответственность во всех в случаях, когда они не могут и не должны проверить достоверность публикуемой информации, но действуют добросовестно и в интересах общества.
Термин “вопросы, имеющие общественную значимость” охватывает все вопросы, представляющие законный общественный интерес. В их число входят, без ограничения, вопросы всех трех ветвей власти, в частности, вопросы, касающиеся общественных лидеров и должностных лиц-политиков, вопросы здравоохранения и безопасности, правоприменения и отправления правосудия, вопросы, представляющие потребительский и социальный интерес, вопросы охраны окружающей среды, экономические вопросы, вопросы осуществления полномочий; вопросы, касающиеся искусства и культуры. Вместе с тем, сюда не входят, к примеру, вопросы сугубо частного характера, в которых проявляется непристойный или основанный на ощущениях интерес членов общества. Средства массовой информации, реализующие право общества на информацию, зачастую не в состоянии досконально проверить каждый из освещаемых ими фактов перед опубликованием или трансляцией того или иного события. Даже лучшие из журналистов совершают ошибки, и возможность наказания за них может негативно отразиться на интересе общества к своевременно полученной информации.
Гражданский кодекс предусматривает также защиту права на изображение. Международные стандарты гласят, что ограничения, налагаемые на свободу слова в целях защиты права какого-либо лица на его изображение, могут применяться с тем, чтобы изображение какого-либо лица не использовалось в чисто коммерческих целях, а также в отношении права на сохранение тайны личной жизни в доме. Во всех случаях особая защита не должна применяться, когда интерес общественности в просмотре изображения какого-либо лица перевешивает его законное право на сохранение тайны личной жизни. Этих норм законодательство Казахстана не содержит. Более того, перенесенная из законодательства советской эпохи, норма ст. 145 ГК РК, за исключением коммерческих изображений, декларирует абсолютный запрет на несанкционированную публикацию изображения. В современных условиях деятельности СМИ, в частности, при освещении публичных мероприятий, эта норма практически не может соблюдаться, что и приводит к недобросовестным и корыстным искам.

4. Свобода распространения информации
Каких-либо специальных законодательных актов, регламентирующих свободу распространения информации, условия и ограничения этого распространения, в Казахстане не имеется. Продекларированное в Конституции, это право ограничено законами “О государственных секретах”, “О национальной безопасности”, нормами Гражданского кодекса в отношении банковской тайны, коммерческой тайны, тайны личной жизни.
В Законе РК “О средствах массовой информации” сформулировано понятие “официальное сообщение” — “информация, предоставляемая государственными органами с целью дальнейшего распространения через средства массовой информации”. СМИ освобождаются от ответственности за распространение недостоверных сведений только в случаях:
“1) если эти сведения содержались в официальных сообщениях и документах;
если они получены от рекламных и информационных агентств или пресс-служб государственных органов;
если они являются дословным воспроизведением официальных выступлений депутатов представительных органов, должностных лиц государственных органов, организаций и граждан;
если они содержались в авторских выступлениях, идущих в эфир без предварительной записи, либо в текстах, не подлежащих редактированию в соответствии с настоящим Законом;
если эти сведения содержались в обязательных сообщениях”.
Таким образом, распространение любой информации, полученной не из государственных структур, в случае ее недостоверности чревато как гражданской, так и уголовной ответственностью СМИ и журналистов.
Право свободного распространения информации в СМИ, кроме того, ограничено законом “О языках”, норма которого продублирована в законе “О средствах массовой информации” и гласит, что объем передач по телерадиовещательным каналам, независимо от форм их собственности, на государственном языке по времени не должен быть менее суммарного объема передач на других языках. Этим же законом установлено, что ретрансляция теле- и радиопрограмм иностранных средств массовой информации не должна превышать двадцати процентов от общего объема передач по телерадиовещательным каналам.
Ограничения по языку сделаны в интересах развития казахского языка, что обусловлено реальной ситуацией после обретения Казахстаном независимости. Ограничения же ретрансляции иностранных СМИ находятся в полном противоречии с принципом распространения информации независимо от государственных границ.

5. Развитие свободных плюралистических СМИ
Комитет ООН по правам человека отмечал: “Необходимо принятие эффективных мер для предотвращения контроля над средствами массовой информации, который ограничивает всеобщее право на свободу слова”. В соответствии с международным правом технические требования, предъявляемые при регистрации печатных средств массовой информации, сами по себе не являются нарушением свободы слова, если только отвечают следующим условиям:
1) отсутствие умышленного отказа в регистрации после того, как необходимая для нее информация была предоставлена;
2) система не предъявляет к средству массовой информации требований, относящихся к существу, а не к форме;
3) система не является излишне обременительной;
4) система управляется независимым от правительства органом.
Создание новых СМИ. Анализ показывает, что порядок и условия регистрации СМИ в Казахстане полностью противоречат этим параметрам: регулярно фиксируются факты умышленного отказа в регистрации после предоставления необходимых документов; требования указывать тематическую направленность, язык и пр. являются ничем иным, как требованиями к содержанию СМИ и главное – регистрацией СМИ занимается правительство в лице Министерства культуры и информации.

Полную версию доумента смотрите ниже

Источник: www.zakon.kz

Прикрепленные файлы:
на законопроект правительства РК.doc