Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан
Конституционный Совет Республики Казахстан в составе Председателя Рогова И.И., членов Совета Абишева Х.А., Балтабаева К.Ж., Белорукова Н.В., Бычковой С.Ф., Нурмагамбетова A.M., Стамкулова У.М. с участием:
представителя субъекта обращения - депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан Чердабаева Р.Т.,
депутатов Сената Парламента Республики Казахстан Джолдасбаевой Н.Ч. и Сапиева О.,
представителей Правительства Республики Казахстан - заместителя министра иностранных дел Республики Казахстан Жошыбаева Р.С., вице-министра юстиции Республики Казахстан Нугманова С.П.,
заместителя Генерального прокурора Республики Казахстан Даулбаева А.К.,
представителя Министерства иностранных дел Республики Казахстан - директора международно-правового департамента Аманжоловой З.А.
рассмотрел в открытом заседании обращение группы депутатов Парламента Республики Казахстан об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции.
Изучив материалы конституционного производства, заслушав сообщение докладчика - члена Конституционного Совета Стамкулова У.М., выступления представителя субъекта обращения и участников заседания, а также заключение эксперта - доктора юридических наук, профессора Сарсембаева М.А., мнение заведующей кафедрой международного и конституционного права Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева кандидата юридических наук, доцента Кулжабаевой Ж.О., Конституционный Совет Республики Казахстан
установил:
В Конституционный Совет Республики Казахстан 26 апреля 2006 года поступило обращение группы депутатов Парламента Республики Казахстан об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции.
Субъект обращения просит ответить на следующие вопросы:
«1. Существуют ли различия между законом о ратификации международного договора и законом о присоединении к подлежащему ратификации международному договору?
2. Подлежит ли выполнению в полном объеме до изменения или прекращения действия вступивший в силу международный договор Республики Казахстан, не подлежавший ратификации в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, но вступивший в противоречие с последним вследствие его изменения?».
При толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан Конституционный Совет исходит из следующего.
1. Толкование содержания подпункта 7) статьи 54 Конституции дано в постановлениях Конституционного Совета от 26 декабря 2000 года № 22/2 и от 13 декабря 2001 года № 16-17/3 .
Анализ норм международного права показывает, что ратификация международного договора, как и присоединение к нему, является одним из способов выражения государством своего согласия на обязательность для него международного договора и оформляется в виде имеющего такое же наименование международного акта (подпункт «b» пункта 1 статьи 2 Венской Конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее - Венская Конвенция).
Ратификация международного договора - это окончательное его утверждение уполномоченным органом государства. Она воплощается в двух актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном (как правило - законе).
В соответствии со статьей 54 Конституции ратификация является полномочием Парламента Республики, реализуемым путем последовательного рассмотрения соответствующих вопросов в раздельном заседании Палат: вначале в Мажилисе, а затем в Сенате.
2. Нормы Венской Конвенции не устанавливают различий между ратификацией международного договора и присоединением к международному договору по их правовым последствиям (статьи 11 , 14 и 15 ). Согласно разъяснению Договорной секции Управления по правовым вопросам Организации Объединенных Наций, «присоединение влечет за собой те же юридические последствия, что и ратификация».
Из норм международного права и национального законодательства Республики следует, что в международно-правовом аспекте присоединение, при условии осуществления его Парламентом посредством принятия закона, влечет за собой те же юридические последствия, что и ратификация.
В Республике Казахстан законы о ратификации международного договора и законы о присоединении к подлежащему ратификации международному договору проходят одинаковую процедуру принятия. Поэтому они равнозначны по своей юридической силе и правовым последствиям.
В этой связи Конституционный Совет полагает, что ратифицированными следует считать те международные договоры, обязательность которых для Республики установлена законами о ратификации международных договоров или законами о присоединении к международным договорам. Вместе с тем, ратификация и присоединение не являются полностью тождественными понятиями, поэтому решения о присоединении Республики Казахстан к подлежащим ратификации международным договорам предпочтительнее оформлять посредством принятия закона о присоединении и ратификации международных договоров, как это следует из содержания подпункта 7) статьи 54 Конституции.
3. Согласно пункту 1 статьи 4 Конституции соответствующие ее нормам международные договоры и иные обязательства Республики являются составной частью действующего права Республики.
При этом Казахстан придает особое значение ратифицированным международным договорам, устанавливая в пункте 3 статьи 4 Конституции, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Согласно установленному статьей 26 Венской Конвенции принципу «pacta sunt servanda» каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться. Данный принцип закреплен также в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, от 24 октября 1970 года, как принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом ООН.
Между тем, как указал Конституционный Совет в постановлении от 11 октября 2000 года № 18/2, Венская Конвенция «не определяет порядка исполнения договоров. Это относится к конституционным и законодательным прерогативам государств и вытекает из общепризнанного принципа международного права - суверенного равенства государств».
Исходя из этого, Конституционный Совет полагает, что в случае признания в установленном порядке международного договора Республики Казахстан или отдельных его положений противоречащими Конституции Республики, обладающей согласно пункту 2 статьи 4 Основного Закона высшей юридической силой на территории Республики, такой договор полностью или в части, признанной не соответствующей Конституции, не подлежит исполнению.
Согласно постановлению Конституционного Совета от 11 октября 2000 года № 18/2 нератифицированные международные договоры Республики Казахстан приоритетом перед законами Республики не обладают и «должны исполняться в той мере, пока они не входят в противоречие с законами Республики. В случае коллизии между ними стороны договоров имеют возможность в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан», а также нормами международного права разрешать их путем согласительных процедур».
В то же время в данном постановлении отмечено, что ряд не подлежащих ратификации международных договоров Республики Казахстан, заключенных до принятия Конституции 1995 года, сохраняют приоритет перед законодательством Республики, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами Республики, регулирующими соответствующие сферы правоотношений.
Согласно пункту 3 статьи 3 Конституции право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Регулирование важнейших общественных отношений в соответствии с пунктом 3 статьи 61 Конституции осуществляется принимаемыми Парламентом законами.
Само же полномочие Парламента Республики принимать законы является формой реализации суверенитета государства. Отсюда следует, что установленный Конституцией приоритет ратифицированных международных договоров перед законами Республики может быть распространен законодателем и на иные международные договоры Республики Казахстан. Это подтверждается сложившейся законодательной практикой (Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года № 268-XIII, Закон Республики Казахстан от 30 марта 1995 года № 2155 «О Национальном Банке Республики Казахстан»).
Следовательно, исходя из смысла пункта 8 статьи 62 Конституции законодатель вправе на период проведения согласительных процедур распространить или не распространить действие законов, вошедших в противоречие с нератифицированными международными договорами Республики Казахстан, на правоотношения, регулируемые данными международными договорами.
При этом при разработке нормативных правовых актов необходимо руководствоваться указанной в постановлении от 12 апреля 2001 года № 1/2 правовой позицией Конституционного Совета, считающего, что положение статьи 8 Конституции о том, что Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, означает стремление учитывать их при создании внутригосударственного права.
На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 4) пункта 1 статьи 72Конституции Республики Казахстан, подпунктом 1) пункта 3 статьи 17 ,статьями 31 - 33 ,37 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 41 Конституционного закона Республики Казахстан «О Конституционном Совете Республики Казахстан», Конституционный Совет Республики Казахстан
постановляет:
1. Подпункт 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан применительно к предмету обращения означает, что Основной Закон Республики придает особое значение ратификации, как способу выражения согласия государства на обязательность для него международного договора.
2. Акты Республики Казахстан о ратификации международных договоров и акты Республики Казахстан о присоединении к международным договорам являются равнозначными по своей юридической силе и правовым последствиям. В этой связи международные договоры, обязательность которых для Казахстана установлена нормативными правовыми актами о присоединении к международным договорам, принятыми высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции (Верховным Советом, Парламентом Республики Казахстан) и указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу закона, приравниваются к ратифицированным Республикой Казахстан международным договорам.
3. Нератифицированные международные договоры Республики Казахстан приоритетом перед законами Республики не обладают и должны исполняться в той мере, в какой они не входят в противоречие с законами Республики. В случае коллизии между ними стороны договоров имеют возможность в соответствии с Законом Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54-III «О международных договорах Республики Казахстан», а также нормами международного права разрешать ее путем согласительных процедур и принятия иных мер по преодолению коллизии.
Законодатель в соответствии с пунктом 3 статьи 3 , пунктом 3 статьи 61 и пунктом 8 статьи 62 Конституции вправе путем принятия закона установить порядок, обеспечивающий выполнение взятых на себя Республикой международных обязательств с определением соотношения действия законов и нератифицированных международных договоров Республики Казахстан.
4. В случае признания в установленном порядке международного договора Республики Казахстан или отдельных его положений противоречащими Конституции Республики, такой договор или его соответствующие положения не подлежат исполнению.
5. На основании пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан постановление вступает в силу со дня его принятия, обжалованию не подлежит, является общеобязательным на всей территории Республики и окончательным с учетом случая, предусмотренного пунктом 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан.
6. Опубликовать настоящее постановление на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях.