И. Лоскутов, юрист
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента РК постановлением Правительства РК от 18 декабря 2008 года № 1179. Сам по себе этот факт интересен в плане того, что предварительный проект, разработанный АИС РК, был вынесен на обсуждение заинтересованных государственных органов еще в октябре 2008 года. Однако, как ни странно, по результатам двухмесячного обсуждения в октябрьском варианте не было изменено ни слова. Впрочем, не беремся судить, говорит ли это о предопределенности судьбы данного законопроекта и о том, претерпит ли он какие-то существенные изменения по результатам обсуждения в Парламенте.
Если же перейти от формальной стороны вопроса к рассмотрению проекта по существу, то думается, имеются все основания для того, чтобы предположить, что проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» есть ни что иное, как давно ожидаемый казахстанский вариант проекта закона «Об Интернете». О необходимости его в бытность министром говорил еще Е. Ертысбаев, а актуальность и целесообразность данной идеи была поддержана в ряде выступлений представителей государственных органов в прошедшем году. И вот проект внесен на рассмотрение Парламента. В соответствии с требованиями Регламента Правительства разработчиком проведены экспертная оценка законопроекта в Объединении юридических лиц «Национальная Экономическая палата Казахстана «Союз «Атамекен» (далее - Объединение), научная антикоррупционная, а также правовая экспертизы (АО «Казахский гуманитарно-юридический университет») (приводятся ниже). В целом, по результатам вышеуказанных экспертиз даны заключения о возможности вынесения данного законопроекта на дальнейшее рассмотрение.
Как отмечается в Пояснительной записке от 18 декабря 2008 года № 21/6492, основной целью законопроекта является законодательное закрепление норм, регулирующих отношения, связанные с распространением информации на территории Республики Казахстан посредством информационно-коммуникационных сетей. По мнению разработчика, законопроект позволит достичь стратегической цели - установить правовые механизмы регулирования вопросов размещения информации на Интернет-ресурсах и обеспечить защиту конституционных прав граждан и юридических лиц в данной сфере общественных отношений. Принятие законопроекта приведет к качественному изменению принципов законодательного регулирования отношений в процессе передачи данных в информационно-коммуникационных сетях. В частности, законопроект обеспечит информационную прозрачность распространения информации, размещаемой на отечественных и зарубежных Интернет-ресурсах, а также недопущение размещения информации, несоответствующей законодательным актам Республики Казахстан.
Для этого законопроектом предлагается закрепить положения, определяющие ключевые понятия и регламентирующие права и обязанности участников процесса передачи данных в информационно-коммуникационных сетях, соответствующего современному уровню развития Интернет-технологий. В частности, по мнению разработчика, действующее понятие «веб-сайт» не охватывает размещения информации в сети Интернет с помощью порталов, форумов, блогов, интернет-телевидения и других технологий, поэтому законопроектом предусматривается изменение понятия «веб-сайт» на более широкое «интернет-ресурс». Также предлагаемое понятие «интернет-ресурс» сформулировано с учетом прогноза разработчиком дальнейшего развития интернет-технологий. Таким образом, по его мнению актуальность понятия будет сохраняться в течение 5-10 лет. Кроме того, в сравнительной таблице к закону прямо указывается, что «в соответствии с поправками в Закон «Об информатизации» в целях корреспонденции понятийного аппарата позднее будут внесены поправки в Закон «О СМИ». Это, в свою очередь, позволит подвести Интернет-ресурсы под действие Закона «О СМИ». (выделено и подчеркнуто автором).
Думается, что подчеркнутые слова и выражают предельно откровенно основную цель предложенных поправок. Авторы законопроекты просто не стали ломать голову над вопросами, которые традиционно встают перед разработчиками разного рода проектов, предусматривающих правовое регулирование отношений в сети Интернет. А именно - что есть Интернет, какова его правовая природа, какова политика государства Казахстан в области Интернета, где есть пределы возможного правового регулирования, каково юридическое определение территории Интернета и возможна ли применительно к нему территориальная привязка в плане национальной юрисдикции?
Разработчики представленного законопроекта не стали вязнуть в правовой казуистике, а решили поставленную задачу в предельно упрощенном, технократическом ключе. Очевидно, что задачей при этом ставилось найти какой-то цивилизованный выход из той, сложившейся на сегодня в Казахстане ситуации, когда в качестве альтернативы традиционным СМИ все более заметную роль стали играть интернет-сайты. И если в плане регулирования деятельности традиционных СМИ у казахстанских властей все получалось довольно-таки успешно, то явные правовые пробелы, противоречия и неясности, возникающие при попытке применить традиционные юридические средства воздействия к интернет-сайтам, долгое время позволяли им избегать регулирующего воздействия государственных органов. Судебные прецеденты по этим вопросам крайне скудны, а наиболее известным из них, пожалуй, является решение о приостановлении на 3 месяца деятельности сайта www.posit.kz по причине отсутствия цензуры комментариев читателей, размещаемых на данном сайте. В итоге щекотливые ситуации, когда власти не устраивала по разного рода причинам та или иная информация, распространяемая через интернет-сайты, разрешались не правовыми, а техническими средствами - доступ к ним просто-напросто, на время или навсегда, по неведомым причинам пропадал. Естественно, бесконечно, особенно в свете готовящегося председательства Казахстана в ОБСЕ, так продолжаться не могло. Решение, как мы видим в проекте, было найдено в том, чтобы «подвести Интернет-ресурсы под действие Закона «О СМИ».
Почему был выбран термин именно «интернет-ресурс», а не «WEB-сайт»? Действительно, имеющиеся на сегодня в законодательстве определения понятия «WEB-сайт» крайне неоднозначны и неоднократно подвергались критике. Поэтому, очевидно, было решено упростить чиновникам жизнь, и регулировать скопом все: сайты, порталы, форумы, блоги, чаты, WAP-порталы, Интернет-телевидение, системы Р2Р и т.д., и т.п. Благо, предложенное определение «интернет-ресурса» легко позволяет это сделать. Более того, если в действующем законе «О СМИ» все-таки говорится о «WEB-сайте в общедоступных телекоммуникационных сетях», то в проекте убирается и это упоминание, очевидно с прицелом распространить действие закона и на сети с ограниченным доступом. Видимо разработчиков проекта, вообще, мало интересовало определение границ сферы действия закона, поэтому статья 3 Закона Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 217-III «Об информатизации» осталась за пределами их внимания. А ведь именно она указывает, что «Субъектами информатизации являются: государственные органы, физические и юридические лица, осуществляющие деятельность или вступающие в правоотношения в сфере информатизации на территории Республики Казахстан». В итоге, где начинается и где заканчивается действие Интернет-ресурсов на территории Республики Казахстан, остается загадкой. Учитывая же, что предлагаемая редакция подпункта 8) статьи 1 Закона «О СМИ» приравнивает к «распространению продукции средства массовой информации» и любое «размещение информации на интернет-ресурсах» можно смело предположить, что разработчики проекта планируют распространить его действие на всю глобальную сеть Интернет или иными словами на всю планету Земля. И догадку эту вполне подтверждает намерение разработчиков предусмотреть «особое судебное производство по ограничению информации, размещенной на зарубежных интернет-ресурсах, в порядке особого производства». Ведь вопрос о том, какие интернет-ресурсы они собираются определять как зарубежные, а какие отечественными, оставлен за рамками проекта. Также за ними остался вопрос процедуры «о признании продукции иностранного средства массовой информации, распространяемой на территории Республики Казахстан». Учитывая, что предлагаемые поправки в подпункт 6) статьи 1 закона «О СМИ» приравнивают к «продукции средства массовой информации» также и «информацию, размещенную на интернет-ресурсе» получается, что любая информация, размещенная на любом интернет-ресурсе, теперь будет продукцией средства массовой информации.
Помимо места размещения интернет-ресурса (будь то в Аргентине или Зимбабве), за рамками внимания разработчиков остался и вопрос о том, имеет ли какое-то существенное значение то, с какой целью создан тот или иной сайт (например, как домашняя или рекламная странички), как часто обновляется (раз в час или раз в год), сколько посетителей у него есть (три в год, или триста тысяч в день) и т.п. Соответственно, буквально любая информация, распространяемая через Интернет, становится у нас по воле разработчиков проекта продукцией СМИ.
А в целом, согласно поправкам в подпункт 2) статьи 1 закона «О СМИ», средством массовой информации становится «иная форма периодического, или непрерывного публичного распространения массовой информации, включая интернет-ресурсы». Учитывая, что, например, чат периодически и непрерывно распространяет массовую информацию, т.е. предназначенные для неограниченного круга лиц сообщения, то и все чаты теперь могут быть признаны СМИ. Кем и в каком порядке - разработчики не уточняют, поскольку связываться с регистрацией сайтов как СМИ не захотели. Значит, очевидно, судом. Очевидно также, что теперь в отношении интернет-ресурсов начинают работать все статьи КоАП и УК, предусматривающие в качестве квалифицирующего признака размещение информации в СМИ.
Как указывает разработчик, законопроектом также предусматривается новый механизм регулирования передачи данных в информационно-коммуникационных сетях, согласно которому, в случае обнаружения информации, противоречащей национальному законодательству, органами прокуратуры будет приниматься решение о приостановлении распространения данной информации с обязательным внесением иска в суд. Решение органов прокуратуры о приостановлении распространения информации, несоответствующей законодательству позволит провайдерам до вынесения судебного решения приостановить доступ к указанной информации во всех информационно-коммуникационных сетях. В целях реализации данных мероприятий предлагается ввести в Закон Республики Казахстан «О средствах массовой информации» норму, позволяющую прокурору выносить постановление о приостановлении распространения информации (продукции средства массовой информации) с обязательным внесением иска в суд. Также законопроектом предусматривается, что заявления о размещении информации, противоречащей законодательству Республики Казахстан на зарубежных интернет-ресурсах будут рассматриваться судом в порядке особого судопроизводства, изначально предполагающего отсутствие на первоначальном этапе ответчика. В отношении сайтов, размещенных в казахстанском сегменте сети Интернет, рассмотрение дел будет осуществляться в порядке искового производства.
Объединением Атамекен даны замечания по законопроекту касательно необходимости введения в Закон Республики Казахстан «О средствах массовой информации» положений, раскрывающих понятие «нарушение Закона при распространении информации и разглашение сведений, носящие явный характер, причиняющий существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства». Однако, разработчик счел раскрытие смысла содержания указанных положений законопроекта нецелесообразным, поскольку в данном случае закрепляется лишь право органов прокуратуры на приостановление распространения незаконной информации в целях оперативного реагирования и пресечения распространения такой информации до принятия соответствующего решения судом. Вместе с тем, критерии информации и разглашения сведений носящий явный характер, причиняющие существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства, распространение которой следует прекратить или приостановить, раскрыты далее в пунктах 2 и 3 статьи 13 Закона «О средствах массовой информации» в редакции, предлагаемой законопроектом. В частности, положения указанных пунктов содержат нормы, раскрывающие понятие приостановления и оснований для приостановления выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации. Таким образом, по мнению разработчика, введение предлагаемого Объединением понятия в дальнейшем приведет к неоднозначному толкованию положений статьи 13 Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации».
В случае признания судом размещенной информации незаконной, соответствующими органами будут приниматься меры по окончательному блокированию информации во всех информационно-коммуникационных сетях на территории Республики Казахстан. Здесь непонятно, что подразумевается под «окончательным» блокированием и что под «неокончательным»?
Наряду с этим, в целях обеспечения доказательной базы правоохранительных органов во время расследования правонарушений, совершенных с использованием интернет-ресурсов, в Законе Республики Казахстан «О связи» вводится обязанность операторов связи хранить служебную информацию об абонентах в течение 2-х лет. Объединением Атамекен в рамках экспертизы проекта указывалось на несоответствие новой редакции подпункта 2) статьи 2 Закона РК «О связи» с пунктом 2 статьи 18 Конституции Республики Казахстан, где изложено, что каждый имеет право на тайну личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения этого права допускаются только в случаях и в порядке, прямо установленных законом. Однако, разработчик на это возразил, что корреспондирование Объединением Атамекен вышеуказанных норм Конституции с понятием «служебной информации об абонентах» он полагает не корректным, так как определение указанного понятия никоим образом не предполагает разглашение тайны личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений тех или иных лиц. Служебная информация об абонентах будет содержать лишь сведения об абонентах, а не их переписку, записи телефонных разговоров и т.д. В связи с чем, так и осталось непонятно, как же будет закрепляться доказательная база по делам о приостановлении или запрещении деятельности интернет-ресурсов? Очевидно, приравнивая информацию, размещаемую на интернет-ресурсах к продукции СМИ, разработчик полагает ее не личной, а публичной и такие сведения собираться будут.
По информации разработчика реализация проекта не потребует финансовых затрат из государственного бюджета, а его принятие не повлечет негативных социально-экономических и/или правовых последствий. В результате принятия законопроекта в целом не предполагается снижение и (или) увеличение затрат субъектов частного предпринимательства.
Что касается последнего утверждения, то в отношении него имеются большие сомнения. Ведь в 2008 году уже была озвучена позиция правоохранительных органов о том, что ответственность за содержание сообщений, оставляемых на сайте посетителями, несет его собственник. Представленный же проект позволяет легко придать сообщениям, размещаемым на разного рода чатах или блогах, статус продукции СМИ, и, соответственно, привлекать собственников сайтов к ответственности, вплоть до уголовной. А для того, чтобы днем и ночью осуществлять цензуру (кстати, запрещенную Конституцией) сообщений, которые посетители оставляют на его сайте, собственник сайта (в том числе, и субъект частного предпринимательства) должен будет завести круглосуточную службу, которая будет обладать экспертными познаниями для того, чтобы оперативно определять - соответствуют эти сообщения законодательству РК в полной мере или нет. Ввиду явной утопичности и нерентабельности таких проектов, на всех чатах-блогах-форумах в скором будущем можно будет смело ставить крест.
Утопичной, конечно, является и идея осуществления прокуратурой всеобъемлющего контроля за всеми интернет-ресурсами на Земле: и отечественными, и зарубежными. Выборочные же репрессии по отношению к отдельным интернет-ресурсам будут только подрывать авторитет казахстанских властей как внутри страны, так и в глазах мирового интернет-сообщества.
Никто не спорит, что правоотношения, складывающиеся в Интернете нуждаются в государственном регулировании. Но, в тщательно продуманном, а не топорном, принятом с учетом отечественного и международного опыта, по результатам широкого обсуждения, а не келейно. Необходимость упорядочить взаимоотношения государства и представителей интернет-сообщества, определить участников процесса регулирования Интернета и их функции, установить правила определения места и времени совершения юридически значимые действий при использовании Интернета назрела давно. Однако, для того, чтобы казахстанские законодатели не скатились от правового регулирования деятельности в Интернете до банальной цензуры, прикрытой красивыми лозунгами, необходимо четко определиться с понятийным аппаратом.
Зарубежный опыт нам показывает, что число государств, которые по разного рода причинам регулируют и ограничивают доступ к сети Интернет, увеличивалось быстрыми темпами в последние годы. Опираясь на аргументы, среди которых есть такие мощные и убедительные, как "обеспечение прав интеллектуальной собственности", "защита национальной безопасности", "сохранение культурных норм и религиозных ценностей", и "ограждение детей от порнографии и эксплуатации," многие государства осуществляют обширную практику регулирования в национальных сегментах сети Интернет. Ряд других государств обсуждают принятие аналогичных мер и реализацию технологических решений сложных социологических проблем, возникающих в связи с этим.
Но на сегодняшний день, в практике других государств такое всеобъемлющее законодательное регулирование, как внутренних, так и внешних интернет-ресурсов, как предлагают разработчики рассматриваемого казахстанского законопроекта, не привело к успехув демократических странах. Реальный контроль осуществляется только в тоталитарных и авторитарных странах, таких как Китай или Саудовская Аравия, для этого в значительной мере ограничивших с помощью административных мер доступ своих граждан в Интернет. Думается, что для демократического государства, гарантировавшего своим гражданам право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом, каким заявил себя в Конституции Казахстан, такой путь неприемлем.
Поэтому представляется, что законопроект в представленной редакции подлежит отзыву для существенной переработки с участием широких слоев общественности.