Анализ проекта Закона Кыргызской Республики «Об иностранной безвозмездной помощи (содействии) Кыргызской Республике и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Кыргызской Республики»

7 декабря 2011  года

 

1 декабря 2011 года Торага Жогорку Кенеша (Спикер Парламента) г-н Акматбек Келдибеков и депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики г-жа Э.Б. Джумалиева внесли на рассмотрение Парламента проект Закона «Об иностранной  безвозмездной помощи (содействии) Кыргызской Республике  и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Кыргызской Республики» (далее «законопроект»). Настоящий Анализ подготовлен по запросу некоммерческих организаций (НКО) Кыргызской Республики, обеспокоенных содержанием законопроекта.

В настоящем Анализе рассматриваются основные положения законопроекта, которые (в противоречие сложившейся международной практике) усложняют иностранное финансирование и могут привести к ограничению деятельности НКО в Кыргызской Республике, в случае принятия законопроекта. Законопроект, в случае его принятия, может иметь негативный эффект на все НКО, в том числе на благотворительные и гуманитарные организации, оказывающие социальные услуги населению, поскольку в настоящее время большинство НКО в Кыргызстане основную часть своего финансирования (более 65%)[1] получают из зарубежных источников.

Законопроект предлагает предоставление широких прав исполнительному органу власти (Правительству Кыргызской Республики) для осуществления контроля над предоставлением и использованием иностранной помощи, практически вне каких-либо административных правил, которые бы ограничивали возможный произвол. 

Чрезмерное регулирование иностранной помощи может привести к сокращению финансирования НКО в Кыргызстане из зарубежных источников, что в свою очередь приведет к сокращению оказываемых данными организациями социальных услуг населению, в то время, когда население страны в них остро нуждается  

Ниже в анализе изложены основания, почему нормы законопроекта  могут стать потенциальными источниками ограничения деятельности НКО.

 

            1. Предоставление широких полномочий исполнительному органу власти для осуществления контроля над гражданами и организациями (в том числе НКО), которые получают финансирование из зарубежных источников. 

Статья 6 законопроекта предоставляет широкие, не ограниченные полномочия исполнительному органу власти по введению в Кыргызстане на свое усмотрение новых процедур для осуществления контроля над деятельностью граждан и организаций (в том числе НКО), которые получают финансирование из зарубежных источников. Беспокойство НКО вызывает то, что новые процедуры осуществления контроля, например, поверки и требования по отчетности, могут стать чересчур обременительными для получателей финансирования из зарубежных источников

В настоящее время в Кыргызстане все организации (в том числе НКО) ежемесячно представляют отчеты по всем видам доходов, в том числе поступивших из зарубежных источников, в налоговые органы и в Социальный фонд, а также ежеквартально - в органы статистики. На основании законопроекта, исполнительный орган власти получает широкие полномочия по установлению дополнительных новых отчетов, в рамках которых граждане и организации (в том числе НКО), которые получают финансирование из зарубежных источников, будут дополнительно представлять отчеты о полученных средствах, поступивших из зарубежных источников. 

Известно, что любые формы контроля, в том числе требования новой отчетности,  приводят к увеличению объема работ для организаций, которые должны будут выполнять эти требования поскольку, они будут вынуждены тратить время и силы для подготовки для этих отчетов и проверок.

                        2. Предоставление широких полномочий исполнительному органу власти по установлению  порядка оказания иностранной помощ

            Статья 6 законопроекта предоставляет исполнительному органу власти широкие, не ограниченные полномочия по установлению  порядка оказания иностранной помощи на свое усмотрение. Например,  на основе данных полномочий исполнительный орган власти может ввести в стране новое требование - получение предварительного разрешения властей  для получения иностранной помощи (как это сделано в некоторых тоталитарных странах).

            В Кыргызстане в настоящее время для граждан и организаций существует принцип: «разрешено все, что не запрещено законом». Относительно финансирования организаций (в том числе НКО) действует этот же принцип, что вполне соответствует принципам демократии. Предоставление исполнительному органу власти широких полномочий по установлению  порядка оказания иностранной помощи скрывает в себе определенные потенциальные риски на возможное нарушение вышеуказанного демократического принципа.

            Заключение

Анализ законопроекта показывает, что если он будет принят, то он может стать источником ограничения прав граждан и организаций. Ссылаясь на нормы законопроекта, если он будет принят, исполнительные органы власти могут ограничить права граждан и организаций (в том числе НКО).

Можно согласиться с авторами законопроекта с тем, что в Кыргызстане существует ряд проблем, связанных со злоупотреблениями отдельных лиц при распределении гуманитарной помощи. Причиной этих проблем является отсутствие системы надлежащего контроля над распределением гуманитарной помощи ввезенной в страну без уплаты налогов и таможенных пошлин. Однако, эти проблемы вполне можно разрешить путем внесения поправок в нормативные правовые акты, регулирующие отношение связанные с гуманитарной помощью (регулирующие ввоз, освобождение гуманитарной помощи от НДС на импорт и таможенных пошлин, отчетность организаций распространивших гуманитарную помощь и т.п.). Предлагаемые в законопроекте меры не только пытаются разрешить вышеуказанные проблемы, но и ограничивают любую иностранную безвозмездную помощь (содействие),  в том числе предоставление гражданам, НКО и другим организациям грантов в виде денежных средств, которые не являются гуманитарной помощью.

Законопроект пронизан идеей о том, что «иностранная помощь» содержит в себе те или иные потенциальные угрозы для Кыргызстана. Для предотвращения этих угроз авторы законопроекта предлагают ввести в Кыргызстане систему тотальных предварительных проверок всех организаций, которые получают финансирование из зарубежных источников. Эти опасения не имеют под собой никаких оснований. В 2009 году во времена президентства Бакиева также были попытки ограничения иностранного финансирования НКО. В то время инициаторы ограничения не смогли привести ни одного примера, когда та или иная НКО осуществляла деятельность в пользу иностранного донора во вред Кыргызстану. Следует помнить, что в Уголовном кодексе и Кодексе  Кыргызской Республики об Административной Ответственности уже установлена ответственность за все общественно опасные деяния (правонарушения и преступления). Лица, которые совершат эти деяния, понесут соответствующую ответственность.

Озабоченность НКО также вызывает то, что процедура разработки и принятия подзаконных актов (в том числе нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики), не имеет того характера прозрачности и коллегиальности как при разработке и принятии законов, которые обсуждаются и рассматриваются Парламентом. Это создает дополнительную потенциальную угрозу возможности принятия исполнительным органом нормативных правовых актов, которые могут ограничить права организаций и граждан.

Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, организации (в том числе НКО) могут получать иностранное финансирование и использовать его для занятия различной деятельностью,  в том числе  продвигать законодательные реформы, выступать против политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во время выборов или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д.  Отдельные ограничения в вопросах иностранного финансирования имеют место в отношении  узких групп организаций (например, политических партий) и в отношении четко определенных видов деятельности (например, финансирование выборных компаний в поддержку кандидатов в государственные органы). Эти отдельные ограничения уже содержатся в законодательстве Кыргызской Республики, в том числе в Конституции страны.       

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что принятие законопроекта является нецелесообразным.

МЦНП благодарен за предоставленную возможность представить Анализ к законопроекту и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем.