По просьбе общественной организации «Хома», c 2003г. осуществляющей деятельность по развитию СМИ в Республике Таджикистан , сотрудники сектора информационного права ИГП РАН ( далее – Сектор) изучили проект Закона РТ «О средствах массовой информации»(версия на 5 мая 2011г.) и полагают возможным дать следующее Заключение, исходя из анализа действующего законодательства Республики Таджикистан и международно-правового инструментария, их доктринального толкования и правоприменительной практики.
При рассмотрении данного законопроекта Сектор исходит из того, что затрагиваемые в нем вопросы права массовой информации в полном объеме относятся к сфере научной деятельности Сектора, как она определена в учредительных документах Института государства и права РАН.
Прежде всего, Сектор констатирует своевременность и целесообразность разработки и принятия в Республике Таджикистан нового закона, регулирующего отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации. Как известно, в настоящее время базовым законодательным актом Республики Таджикистан, регулирующим отношения в данной сфере является Закон РТ «О печати и других средствах массовой информации», ( Далее — Закон РТ «О печати…») принятый 21 год тому назад, в 1990г., на основе одноименного закона СССР. Представляется, что этот закон в сложных политико-правовых условиях Таджикистана до сих продолжает оказывать определенное положительное влияние на деятельность СМИ.
Вместе с тем необходимо признать, что данный закон во многом отстал от жизни и требует определенной модернизации.
Прошедшая в марте 2008 г. республиканская научно-практическая конференция, организаторами которой выступили Общественное объединение «Хома» при содействии Фонда поддержки демократии ООН, обсудившая тему «Исполнение в Таджикистане законодательства в области средств массовой информации», приняла специальное Обращение к Президенту Республики Таджикистан, Маджлиси Оли, Конституционному суду и Верховному Суду РТ, содержащее ряд предложений по совершенствованию законодательства в области СМИ.
В новых условиях, сложившихся в Республике Таджикистан в результате установления конструктивного диалога между всеми основными политическими силами страны широкое общественное и профессиональное обсуждение и принятие нового законодательного акта, регулирующего деятельность СМИ может сыграть важную роль в дальнейшем укоренении в Таджикистане демократических основ мирной жизни, становлении и развитии правовой государственности, структурировании открытого гражданского общества.
Касаясь концептуальной политико-правовой основы анализируемого законопроекта, Сектор считает необходимым подчеркнуть следующие обстоятельства.
Во-первых, законопроект логично и последовательно развивает концептуальную основу своего предшественника. Отсюда следует, что принятие нового закона не вызовет «слома» стереотипов правового поведения, а также профессионального и общественного сознания.
Во-вторых, следует отметить стремление авторов законопроекта определенным образом соблюсти принцип равноправия всех «игроков» на информационном поле Республики Таджикистан. На это, в частности, нацелена норма ст. 3 «Свобода средств массовой информации», разрешающая «в целях обеспечения плюрализма» публикацию информации и материалов, с выраженным мнением авторов, с которыми редакции газет, еженедельников или журналов могут быть не согласны». Идеология «равного доступа» прослеживается и в положениях ст. 17 «Распространение средств массовой информации », в соответствии с которыми «Организации, распространяющие прессу, не имеют права отказываться от заключения договоров по политическим мотивам»
В-третьих, нормы законопроекта опираются на международно признанные принципы деятельности СМИ и профессиональные правила журналистского поведения. В нем, в соответствии с Конституцией Республики Таджикистан, содержится как презумпция, так и определенные гарантии свободы массовой информации, а также механизмы предотвращения и пресечения деяний, представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации. В целом, в законопроекте последовательно проводится идея регулирования массовых информационных отношений в соответствии с принципами демократии и господства права, недопустимости любых ограничений свободы мысли, слова, мнений, информации, которые противоречили бы международным обязательствам Республики Таджикистан. В этом отношении нормы данного законопроекта определенным образом, пусть и не очень существенно, продвигают правовую систему страны по пути формирования правового государства.
Изложенные соображения позволяют заключить, что авторам законопроекта удалось создать неплохой, лаконичный по форме и достаточно емкий по содержанию документ, который, как представляется, в своей основе готов к тому, чтобы выступить в качестве предмета реализации права законодательной инициативы, закрепленного ст. 58 Конституции Республики Таджикистан
В то же время, в ходе дальнейшей работы над проектом в рамках обычной законодательной процедуры было бы целесообразно обратить внимание на некоторые положения законопроекта, которые Сектор рассматривает как юридически некорректные или недостаточно продуманные формулировки для выражения подчас весьма интересных правовых идей. В частности, речь идет о следующем:
1. В законопроекте не решен вопрос о переходном периоде. Возможно, с учетом особенностей принятой в РТ законодательной техники, вопросы переходного периода следует решать в отдельном законе, входящем в единый законодательный «пакет». Однако, независимо от формы, в которую будет облечен правовой механизм вступления в силу данного закона, само его содержание должно обеспечить:
во-первых, решения вопроса либо о необходимости перерегистрации на условиях, установленных новым законом, зарегистрированных ранее средств массовой информации, либо об отсутствии таковой необходимости;
во-вторых, установление сроков принятия и вступления в силу подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения данного закона;
в-третьих, правовые последствия непринятия соответствующими органами государственной власти необходимых переходных мер в пределах срока переходного периода.
2. Ту часть Законопроекта, которая выполняет функции Преамбулы и которая определяет его предмет — «Настоящий Закон определяет организационно-правовые основы деятельности средств массовой информации, устанавливает государственные гарантии их свободы, регулирует отношения, связанные с ними», — на наш взгляд, можно было бы дополнить положением, закрепляющим целевую функцию будущего Закона . Как вариант, таким : «Закон направлен на обеспечение реализации конституционного права граждан Республики Таджикистан на свободу слова, печати и пользование средствами информации и рассматривает систему средств массовой информации как основу реализации конституционного права граждан Республики Таджикистан на свободу слова и печати, как важную составную часть национальной культуры и определяет меры, направленные на обеспечение экономической поддержки средств массовой информации».
3. В статье 1 «Основные понятия» обращает на себя внимание отсутствие в определении базовой категории анализируемого проекта закона, а именно — «средства массовой информации», построенного по перечневому принципу,- позиции, отражающей функционирование такой бурно развивающейся во всем мире формы распространения массовой информации как интернет.
В Российской Федерации соответствующие медийные ресурсы ( на май 2011г. количество различных интернет-ресурсов рунета (сайты, блоги ), имеющих регистрацию в качестве СМИ приближается к 5, 5 тысячам) пока существуют в правовом режиме «иных СМИ», закрепленном ст. 24 Закона РФ «О СМИ». В настоящее время в российском парламенте готовится к принятию федеральный закон , содержащий ряд поправок и дополнений в Закон РФ «О СМИ», который узаконит такую разновидность СМИ как «сетевое издание». При этом стоит особо подчеркнуть то принципиально важное обстоятельство, что для такого рода медийных ресурсов в России еще с 1998 г. действует принцип добровольной ( юридически не обязательной !) регистрации в качестве СМИ и этот принцип добровольного характера регистрации планируется сохранить и в формате упомянутых выше поправок и дополнений в Закон РФ «О СМИ».
3.1.В определении «типографии» — как места, где печатаются газеты, журналы, книги, тетради и другие материалы , на наш взгляд, существуют два явных изъяна. Во-первых, лучше определить данный термин через категорию «организация» (субъект права) , а не через «место» (объект права). Во-вторых, в ряду перечислений того, что печатается в типографии позиция «тетради» представляется для целей данного Закона излишней.
4. Серьезного размышления требует статья 3 Проекта, именуемая « Свобода средств массовой информации». Представляется, что такая категория как «Свобода средств массовой информации» безусловно имеет право на существование, но при этом надо понимать, что эта свобода носит служебный, обеспечительный характер. Ее целевая функция – обеспечение реализации другой, гораздо более важной социально-политической свободы – свободы массовой информации. Непредвзятый анализ норм ст.3 Проекта позволяет утверждать , что их фактическим содержанием является закрепление конкретных механизмов обеспечения реализации именно свободы массовой информации, а не свободы средств ее достижения. Среди которых, кстати говоря, классические СМИ (печать, радио, ТВ) постепенно, но неудержимо играют все уменьшающуюся роль.
5. В ст. 5 Проекта в предложении «Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов средств массовой информации» следует четче определить субъектность носителя «прав и интересов», учитывая то обстоятельство, что СМИ – это объект права, а не субъект.
6.Согласно части 1 ст. 7 Проекта «средства массовой информации, при издании печатных средств массовой информации, проходят государственную регистрацию только как юридические лица или индивидуальные предприниматели. Такая двухсубъектная модель легитимных статусов для редакций СМИ выгодно отличается от ныне действующей- моносубъектной, закрепленной ст. 4 Закона РТ «О печати и других средствах массовой информации», в соответствии с которой «Редакция средств массовой информации может юридически существовать только в формате юридического лица.
Однако в Таджикистане , как и России , достаточное количество редакций СМИ функционируют в ином, «третьем статусе» , а именно в статусе структурных подразделений тех или иных юридических лиц ( именно о них «говорит» норма п.2 ст.12 Проекта) и этот статус их вполне устраивает.
Из представленной к анализу редакции Проекта неясна дальнейшая судьба такого рода СМИ: должны ли они приобретать более развитый статус юридического лица или им будет позволено оставаться в статусе структурных подразделений тех или иных юридических лиц?!
Возможным выходом из этой ситуации могло бы стать использование таджикским законодателем формулы своих российских коллег , которую они применили в статье 19 Закона РФ «О средствах массовой информации». Как известно, эта статья не содержит безусловной обязательности для редакции средства массовой информации регистрироваться как юридическое лицо. Эта правовая позиция выражена формулой части 1 ст. 19 « редакция может быть юридическим лицом».
В отношении редакций средств массовой информации действующий российский организационно-правовой порядок предусматривает достаточной регистрацию как средства массовой информации в регистрирующем органе, если они не занимаются предпринимательской деятельностью и не имеют таких намерений.
В этом случае свидетельство о регистрации средства массовой информации дает основание применить к деятельности редакции правила Гражданского кодекса Российской Федерации, которые регулируют деятельность юридического лица как субъекта правоотношений.
7.Законопроект пока еще страдает недостаточно четкой согласованностью его норм между собой. Так, норма ст. 1 Проекта определяющая признаки «редакции средства массовой информации» говорит, что это такие субъекты права как юридические или физические лица, либо их организации. Вместе с тем, п.2 ст. 12 Проекта закрепляет возможность существования иного , не предусмотренного ст.1 Проекта субъекта, в форме «структурного подразделения юридического лица»». Однако ст. 7 Проекта, в свою очередь, ничего не говорит о порядке постановки такого рода СМИ на государственный учет.
Ст. 17 Проекта хотя и называется «Распространение средств массовой информации» на самом деле оперирует категорией «распространение продукции средств массовой информации». Однако понятие «продукция средства массовой информации» не раскрыто в ст. 1 «Основные понятия» Проекта. Видимо по этой причине разные статьи Проекта, говоря по сути об одном и том же объекте, применяют различные термины. Например, п. 6 ст. 11 Проекта содержит понятие «производство массовой информации», а п.1 ст. 16 Проекта — « экземпляры периодической печати».
8. Нормы статьи 8 Проекта «Случаи распространения информации без постановки на государственный учет» подразумевают существование как минимум трех правовых режимов распространения информации:
1)публичное распространение информации ;
2) не публичное распространение информации;
3) размножения на правах рукописи.
Вместе с тем критериев различия этих правовых режимов статья не содержит.
9. Обращает на себя внимание недостаточная проработанность в законопроекте вопросов коллизионного права. Так, Конституция Республики Таджикистан устанавливает, что международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актом применяются нормы международно-правовых актов (ст. 10). Таким образом, установлен приоритет международных норм. Однако, ни Конституция страны, ни действующий Закон РТ «О печати…», ни анализируемый проект закона РТ «О средствах массовой информации» не содержат указания на то, что нормы общепризнанных международно-правовых актов имеют прямое действие и, следовательно, обязательны для непосредственного применения национальными судами. Вот почему подобная правовая норма была бы весьма важна и полезна в законе РТ «О средствах массовой информации».
Указанные выше замечания не колеблют общей положительной оценки законопроекта.
Законодательство о СМИ и практика его применения в суверенном Таджикистане продолжает находиться в стадии формирования и, естественно, необходимо время, чтобы достаточно существенно приблизить их к общепризнанным международным нормам и стандартам.
В этом непростом процессе велика роль соответствующей правовой среды, развитие соучастия неправительственных организаций и формирование гражданского общества. Несомненно, что и сами СМИ могут и должны более активно влиять на этот созидательный и двуединый процесс.
Настоящее заключение подготовлено кандидатом юридических наук, доцентом, советником юстиции I класса, старшим научным сотрудником сектора информационного права В. Н. Монаховым, утверждено на заседании Сектора 16 мая 2011 и является официальной позицией сектора информационного права ИГП РАН по оценке представленного на анализ проекта Закона Республики Таджикистан «О средствах массовой информации»
И.Л.Бачило,
заведующая сектором,
заслуженный юрист России,
доктор юридических наук, профессор