Проект Закона РК «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» содержит недостаточные гарантии свободы выражения мнения и распространения информации
Комитет по социально-культурному развитию Мажилиса Парламента РК продолжает работу по обсуждению проекта Закона РК «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». По заказу Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Дмитрием Головановым, экспертом Института проблем информационного права (г. Москва), юристом ОАО «ВебТВ» (г. Москва) был проведен правовой анализ и подготовлены рекомендации по улучшению текста законопроекта.
По мнению эксперта, указанный законопроект содержит недостаточные гарантии свободы выражения мнения и распространения информации, и допускает введение запретов и ограничений, которые могут быть расценены как цензура. Целью проекта, как представляется из логики регулирования, является не создание для сознательных родителей и ответственных участников индустрии условий для защиты детей от информации, являющейся вредной, а установление государством ряда запретов на распространение информации, которые будут носить неизбирательный характер. Предлагаемые законопроектом процедуры носят непрозрачный и способствующий возникновению коррупции характер. В этой связи текст проекта требует существенной переработки с учетом рекомендаций, основанных на международном праве и практике других стран, в которых действует сходное законодательство.
Как считает эксперт, законопроект содержит следующие основные преимущества:
- Приоритеты государственной политики, заявленные в законопроекте, в отношении
защиты детей от вредной информации, сформулированы сбалансированно:
устанавливая общий приоритет охраны прав ребенка, законодатель говорит о необходимости обеспечить права ребенка на свободу слова, информации и его участие в общественной жизни. Это позволяет говорить о том, что в случае доработки остальных положений законопроекта, при реализации закона возможно будет найти баланс между интересами защиты детей от вредной информации и иными конституционно значимыми ценностями.
- Законопроектом декларируется наличие целого ряда возможностей по привлечению представителей профессионального и экспертного сообщества, а также потребителей информационной продукции к исполнению положений законодательства. Впрочем, нельзя не отметить, что соответствующие положения носят периферийный и декларативный характер и их исполнение ничем не обеспечено.
- Законопроектом декларируется развитие медиаграмотности детей и их родителей, их обучение основам информационной безопасности.
В то же время, законопроект содержит следующие очевидные и существенные негативные моменты:
- Наиболее существенным недостатком закона, открывающим путь к неправомерному и произвольному ограничению свободы выражения мнения, является введение института обязательной экспертизы информационной продукции для детей. Такая экспертиза должна осуществляться до начала распространения информации на территории Республики Казахстан. При этом экспертиза организуется органами государственной власти, по результатам такой экспертизы может быть принято решение о приостановлении распространения информационной продукции, которое реализуется органами государственной власти в административном, а не судебном порядке. В категорию «информационной продукции для детей», в силу ее расплывчивости, можно включить самую разную информацию. Более того, законопроект напрямую относит к такой категории универсальную информационную продукцию, под которой, в том числе, понимается общественно-политическая. Таким образом, исходя из логики законопроекта, государственные органы в случае его принятия, смогут осуществлять предварительный контроль содержания политических передач и препятствовать их распространению, мотивируя это защитой интересов детей. Такое регулирование, по сути, формирует инструмент цензуры в сфере оборота информации, что противоречит и требованиям международного права и национальному законодательству. При всем этом, расходы на проведение процедуры обязательной экспертизы возлагаются на то лицо, которое обращается за ее проведением.
Как представляется, при сохранении подобного регулирования, объем информационной продукции, производимой для детей, будет неуклонно снижаться, так как к затратам на ее производство прибавятся расходы на проведение экспертизы, кроме того, будет постоянно существовать риск запрета продукции как не соответствующей законодательству о защите детей. Наконец, обязательность проведения экспертизы может привести либо к полному коллапсу работы телевизионных каналов и интернет-сайтов для детей, которые вместо творческой деятельности будут заниматься постоянной экспертизой своей продукции, либо к полному выхолащиванию и бессмысленности института экспертизы, которая превратиться в конвейер по производству однотипных решений.
- Одним из существеннейших недостатков законопроекта следует признать полное
отсутствие регулирования участия организаций саморегулирования или сорегулирования в процессах регламентирования отрасли, осуществляющей оборот информационной продукции. Центральная роль в формировании механизмов обеспечения исполнения закона в соответствии с проектом, включая принятие актов, устанавливающих процедуры маркировки и проведения экспертизы информационной продукции, возлагается на государственные органы, а не на представителей профессионального сообщества. Между тем, такая практика не соответствует международным стандартам, и не является принятой в других государствах-участниках ОБСЕ.
- Законом не предусматривается изъятие из сферы действия закона оборота информационной продукции, имеющей значительную историческую, культурную или художественную ценность. Такое изъятие позволило бы обеспечивать гарантии сохранения культурного наследия, сформированного в национальном и международном искусстве и доступа к объектам такого наследия детей в соответствии с требованиями части 2 статьи 31 Конвенции о правах ребенка, статьи 34 Закона РК «О правах ребенка в Республике Казахстан».
- Законом не предусматривается изъятие из сферы его действия рекламной информации. Исходя из того, что рекламное законодательство Республики Казахстан является сформированным, устоявшимся, а также специальным, и предусматривает достаточные меры по защите несовершеннолетних при производстве и размещении рекламы (статья 15 Закона РК «О рекламе»), представляется необходимым исключить регулирование рекламных отношений в части, касающейся оборота информационной продукции, из сферы действия будущего закона. Обозначенный подход отвечает практике, существующей в других странах мира.
- Законопроект содержит ряд ограничений в отношении информации, которые не могут быть признаны достаточно четкими с позиции реализации принципа формальной определенности. В частности, устанавливается запрет на распространение информации, провоцирующей ребенка на антиобщественные и противоправные действия. Определение данной категория является крайне размытым и может трактоваться слишком расширительно.
- Уровень государственного контроля за соблюдением положений законопроекта
является чрезмерным, что позволяет говорить о том, что государство не соблюдает принцип приоритета прав родителей в обеспечении воспитания детей. Государственные органы определяют государственную политику в сфере защиты детей от информации, реализуют такую политику, организуют проведение экспертизы, устанавливают правила проведения экспертизы, осуществляют контрольно-надзорные функции как в сфере исполнения закона, так и в отношении деятельности экспертных организаций. Чрезмерное государственное участие в сфере защиты детей от вредной информации является корупциогенным фактором.
- Законопроектом практически не регулируется процедура экспертизы информационной продукции. Не установлены ни сроки проведения экспертизы, ни
принципы отбора экспертов, ни правила о транспарентности проведения экспертизы и
опубликовании ее итогов, ни порядок обжалования действий экспертов. Кроме того, представляется не соответствующим принципам законопроекта положение об оплате
обязательной экспертизы за счет производителя или распространителя информационной продукции. Так как целью проведения такой процедуры является защита общественных интересов, и такое проведение является принудительным, его оплата должна производиться за счет средств бюджета.
- Корректность отнесения законопроектом информации к той или иной возрастной
категории может быть поставлена под вопрос в контексте обеспечения приоритета защиты прав ребенка. В особенности это может быть отнесено к положениям, допускающим описание и демонстрацию элементов насилия в информационной
продукции.
- Принципы маркировки информационной продукции не представляются оптимальными. Законопроект предусматривает отсутствие маркировки продукции
универсального характера, но при этом обязывает наносить маркировку продукции возрастной категории «до 6 лет». Очевидно, что если к потреблению продукции может быть допущено лицо, не достигшее 6 лет, то такая продукция соответствует категории универсальности и не должна маркироваться.
- Проектом установлена обязательность ограничения трансляции средствами телерадиовещания программ, относящихся к категории «с 18 лет» по телеканалам и радиостанциям, с 6 до 23 часов по местному времени и маркировки такой продукции, даже в том случае, если программа идет в прямом эфире. Как представляется, такое требование противоречит не только принципу свободы выражения мнения, но и здравому смыслу. Сама суть изъятий информационного законодательства в отношении программ, идущих в прямом эфире, состоит в том, что представители СМИ-производителя теле- / радиопрограммы не могут предугадать и проконтролировать действия участников программы, а следовательно, заранее отнести такую программу к определенной возрастной категории.
- Законопроект содержит лишь отсылочные нормы по вопросу об ответственности за
его нарушение. Между тем, как показывает практика других стран, в которых принимается подобное законодательство, именно введение норм ответственности за
нарушение законодательства о защите детей приводит к возникновению самых острых дискуссий в обществе и опасений возможного непропорционального ограничения прав на свободу поиска и распространения информации. Неопределенность в вопросах субъектного состава, процедуры и меры ответственности не позволяет оценить, какими будут последствия принятия законопроекта для участников рынка обращения информационной продукции.
- Законопроект не предусматривает сколь-нибудь значительного переходного периода, в течение которого должно быть приведено в соответствие законодательство в смежных сферах, а также осуществлена подготовительная (включая разъяснительную) работа с участниками оборота информационной продукции. Также нормами законопроекта не предусмотрено приведение в соответствие с ним других законодательных актов Республики Казахстан, что может привести к многочисленным коллизиям с другими нормативными правовыми актами, действующими в сфере защиты детей.
- Законопроект структурирован несбалансировано: включая чрезмерно подробный
понятийный аппарат, он лишь поверхностно или с использованием бланкетных норм
регулирует ключевые институты, такие как правила производства экспертизы, деятельность контрольного (надзорного) органа и пр. Положения проекта содержат
противоречивые и дублирующие друг друга нормы, существенно затрудняющие его
толкование. К примеру, установив в одной статье закона направления государственной политики в области защиты прав детей, в другой законопроект наделяет правом определять такие направления органы власти. Кроме того, проект содержит значительное число ошибок, в нем путаются номера пунктов, происходит рассогласование в словоупотреблении. При внешней незначительности, это может влиять на толкование и применение законодательного акта.
В качестве основных рекомендаций эксперт предлагает:
1. Отменить принцип обязательности экспертизы информационной продукции для детей или существенным образом переформатировать положения закона, установив предельно четко и формально исключительные случаи, в которых такая экспертиза должна проводиться.
2. Внести в законопроект изменения, обеспечивающие участие представителей профессионального сообщества в принятии решений, касающихся классификации
информационной продукции, экспертизы такой продукции, составления регламентов и правил осуществления различных видов деятельности по защите детей от вредной информации. В качестве наиболее предпочтительного варианта предлагается возложение соответствующих функций на органы саморегулирования профессионального сообщества, или профессиональные объединения, или наиболее авторитетные некоммерческие организации. В качестве альтернативного варианта возможно рекомендовать в качестве обязательного правила учреждение экспертного совета, включающего представителей гражданского общества, при органах, наделенных полномочиями в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию. Решения государственного органа должны приниматься при обязательном участии экспертного органа.
3. Изъять из сферы действия закона оборот рекламной продукции и информационной
продукции, имеющей значительную историческую, культурную или художественную ценность.
4. Пересмотреть положения законопроекта, устанавливающие полномочия государственных органов, сократив такие полномочия в сфере защиты детей от вредной информации.
5. Внести корректировки в положения закона, устанавливающие правила маркировки
и классификации информационной продукции, для обеспечения более высокого уровня информационной безопасности детей.
6. Переработать законопроект в отношении правил распространения информационной продукции при осуществлении телерадиовещания. Обязательность классификации и маркировки информационной продукции, идущей в прямом эфире, должна быть отменена.
7. Изменить правила проведения экспертизы. Она должна стать добровольной (проводиться как по инициативе органов управления, так и по инициативе производителей и распространителей информационной продукции), более транспарентной (достигается путем ведения открытого реестра экспертов, публикации экспертных заключений), независимой (допускается финансирование экспертизы как за счет бюджетных средств, так и за счет иных инициаторов экспертизы), ответственной (в законе должна быть предусмотрена профессиональная ответственность экспертов). Процедура проведения экспертизы, сроки ее проведения, принципы отбора экспертов, возможность обжалования результатов экспертизы должны быть установлены законом.
8. Доработать закон с целью исключения из него положений, которые не могут быть
признаны определенными в достаточной мере, чтобы исключить возможность некорректного применения (например, «антиобщественные и противоправные
действия»).
9. Закрепить соразмерные, понятные и продиктованные насущной потребностью
механизмы ответственности за нарушение закона, которые должны быть отражены именно в этом нормативном акте (с возможностью последующего дублирования
норм в профильном законодательстве).
10. Обеспечить внедрение закона через механизм поэтапного введения в действие. В
переходный период должны быть созданы необходимые для обеспечения реального функционирования закона институты (создана институциональная инфраструктура для проведения экспертизы, сформирован контрольно-надзорный орган, утверждены его регламенты, подготовлены необходимые реестры, утверждены перечни административных, организационных, технических и программно-аппаратных средств защиты детей от вредной информации), проведена разъяснительная работа с представителями рынка распространения информационной продукции.
Комментарий к проекту Закона РК «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» опубликован по ссылке: http://www.osce.org/ru/fom/97556 . Для ознакомления с комментарием, пожалуйста, скачайте вложенный файл.
Источник: сайт Представителя ОБСЕ по вопросам СМИ (http://www.osce.org/ru/fom/97556)