Проект Закона Республики Казахстан «О правовых актах» направлен на реализацию нормативного постановления Конституционного Совета от 6 марта 2013 года № 1, которым определено, что «Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 статьи 62 Конституции».
Согласно данному нормативному постановлению термин «правовой акт» по своему содержанию шире термина «нормативный правовой акт», а используемое в пункте 1 статьи 83 Конституции понятие «другие правовые акты» включает в себя все иные акты, как носящие нормативный характер, так и не обладающие указанным признаком».
В этой связи в проекте Закона объединены положения обо всех правовых актах, принимаемых государственными органами, как нормативных, так и ненормативных.
Таким образом, в проекте Закона правовые акты разделены на 2 группы: нормативные правовые и ненормативные правовые.
1. В качестве нормативных правовых актов предлагается рассматривать действующие в настоящее время нормативные правовые акты и их виды.
2. К группе ненормативных правовых актов предлагается отнести:
1) акты официального разъяснения нормативных правовых актов;
2) правовые акты индивидуального применения;
3) иные ненормативные правовые акты.
3. Субъектами официального разъяснения предлагается определить:
1) по законодательным актам – прокурора, но лишь при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законодательных актов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законодательных актов либо прав и свобод человека и гражданина или неограниченного круга лиц;
2) по подзаконным нормативным правовым актам (за исключением постановлений Правительства) – органы или должностные лица, их принявшие (издавшие);
3) по постановлениям Правительства — по поручению Премьер-Министра государственные органы-разработчики постановления Правительства (либо правопреемника данного государственного органа), а, при необходимости, — совместно с заинтересованными государственными органами.
В проекте Закона предусматривается, что указанные акты официального разъяснения имеют обязательную юридическую силу при реализации содержащихся в них норм, в том числе при их применении.
В группу актов официального разъяснения также предлагается включить акты разъяснения государственных органов, если разъяснение того или иного акта не отнесено к компетенции органа, однако данный орган проводит государственную политику в определенной сфере или к его компетенции отнесено решение соответствующих вопросов.
Особенностью таких актов является то, что они не имеют обязательной юридической силы, то есть носят рекомендательный характер.
Указанное предложено с целью оптимизации процесса разъяснения некоторых видов нормативных правовых актов, которые применяются органом, дающим разъяснение необязательного характера.
В целом по актам разъяснения предусмотрены:
1) содержание института разъяснения;
2) основания дачи разъяснения;
3) форма и содержание актов разъяснения;
4) сроки и порядок дачи разъяснения;
5) необходимость их публикации на Интернет-ресурсах.
4. К правовым актам индивидуального применения предлагается отнести акты государственных органов:
1) рассчитанные на одноразовое либо иное ограниченное по времени применение;
2) распространяющиеся на индивидуально определенный круг лиц (физические и юридические лица);
3) применяющие и (или) реализующие установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенного круга лиц.
При этом к правовым актам индивидуального применения предусмотрены основные требования, установленные Законом «Об административных процедурах».
5. В качестве иных ненормативных правовых актов в проекте Закона предлагается рассматривать акты в области системы государственного планирования и акты местного сообщества.
Данная категория актов выделена в отдельную группу, поскольку и акты в области системы государственного планирования, и акты местного сообщества невозможно отнести к нормативным правовым актам, актам разъяснения, правовым актам индивидуального применения.
Так, акты в области системы государственного планирования не порождают нормы права, не реализуют и не применяют их.
Данные акты призваны лишь прогнозировать развитие государства или его отдельных институтов на краткосрочный или долгосрочный период.
В свою очередь, акты местного сообщества принимаются для решения наиболее важных и текущих вопросов местного населения и подлежат обязательному рассмотрению акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа.
Таким образом, данные акты также не порождают каких-либо норм права, не реализуют и не применяют их.
При этом, учитывая, что порядок принятия и документов Системы государственного планирования, и актов местного сообщества регулируются законодательством (Указом Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан» и Законом Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»), в проекте Закона предусмотрена соответствующая оговорка.
6. В проекте Закона предлагается ввести новую форму планирования законопроектной деятельности – Концептуальный план законотворческой работы на период созыва Парламента.
Необходимость такого вида планирования вытекает из статьи Главы государства «Социальная модернизация Казахстана: двадцать шагов к обществу всеобщего труда».
В реализацию поручений, данных в названной статье, Указом Президента Республики Казахстан от 9 августа 2013 года № 610 утвержден Концептуальный план законотворческой работы на 2013-2016 годы (пятый созыв Парламента Республики Казахстан), которым определены приоритетные блоки законодательства, в рамках которых планируется совершенствование.
Учитывая, что Концептуальный план отвечает целям долгосрочного планирования, и является более прагматичным, нежели перспективный план законопроектных работ, в проекте Закона предлагается исключить необходимость формирования перспективных планов законопроектных работ.
7. В проекте Закона предлагается ввести некоторые термины и опрделения.
В частности, во исполнение Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, предлагается ввести понятие «консолидированный закон», определив его как закон, регулирующий несколько однородных, комплексных по своему характеру общественных отношений, которые также определены проектом Закона.
Кроме того, учитывая, что в правоприменительной практике широко используются институты аналогии закона и аналогии права, проектом Закона предусматривается введение указанных понятий и определение их пределов.
Также в проекте Закона предлагается определить понятие «юридической силы нормативного правового акта», поскольку данный термин используется в некоторых нормах Закона.
8. Проектом Закона предлагается усовершенствовать институт правового мониторинга, переориентировав его цель на оценку и прогонозирование эффективности законодательства, поскольку цель правового мониторинга, определенная в Законе «О нормативных правовых актах», по выявлению пробелов, противоречий, устравших, коррупциогенных и неэффективных норм является лишь инструментом проведения мониторинга.
Принятие проекта Закона не повлечет негативных социально-экономических и (или) правовых последствий.
Реализация проекта Закона не предполагает финансовых затрат из бюджета.
Премьер-Министр
Республики Казахстан С. Ахметов