Международное право и судебная практика в поддержку гражданского общества

Международное право и судебная практика
в поддержку гражданского общества

Март 2005 г.

Введение
Источники гарантий
Понятие объединения
Право на создание и членство в объединениях
Цели
Правосубъектность и другие права
Статус юридического лица
Другие права
Наказания за членство
Регулирование
Создание
Защита прав членов объединений
Контроль за управлением объединений
Надзор
Ликвидация
Государственные служащие
Защита гарантий в международном
и региональном масштабе

Введение

Обладая правом на свободу объединений, граждане имеют возможность собираться вместе и совместно выражать, продвигать, преследовать и даже защищать свои общие интересы. Уважение этой свободы всеми государственными органами и ее неукоснительное соблюдение всеми общественными силами имеет существенное значение не только в период становления демократического общества, но также и для того, чтобы созданная демократия оставалась здоровой и процветающей. Несмотря на то, что в начале процесса развития демократии основным проводником демократических принципов обычно является политическая партия, жизнеспособность демократии также зависит от борьбы всего широкого спектра общественных сил за реализацию своих интересов во всех областях общественной жизни, таких как культура, отдых, спорт, социальная и гуманитарная помощь, не говоря уже о правах, связанных с трудовой деятельностью и просто реализации личных устремлений граждан, принадлежащим к тем или иным организациям. Создание такого радикально демократического фундамента является задачей первостепенной важности для Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Организации Объединенных Наций, и поэтому нет ничего удивительного в том, что положения, гарантирующие свободу объединений, закреплены во многих документах, принятых данными организациями.
В настоящей главе рассматриваются характер и объем международных гарантий, связанных со свободой объединений. В начале главы рассматриваются различные документы, в которых закреплены данные гарантии, затем обсуждается само толкование понятия «объединение» органами, уполномоченными осуществлять контроль за надлежащей реализацией свободы объединений, а также рассматриваются различные аспекты свободы объединений, которые признаются данными органами в качестве первостепенных. Сюда входят степень охвата различных категорий лиц, наделенных свободой объединений, а также узкий перечень обстоятельств, при которых цели объединений могут быть расценены как неприемлемые. Также рассматриваются характер прав, возникающих после создания объединений, недопустимость наложения каких-либо наказаний только за членство в объединении, ограниченная область регулирования деятельности объединений и требования, касающиеся того, как должно осуществляться регулирование деятельности объединений, ограничение на участие государственных органов в деятельности объединений, и, в частности, реализация права на свободу объединений государственными служащими. Все эти элементы имеют важное значение для осуществления права на свободу объединений, которое должно быть гарантировано в полном объеме, и вследствие этого играют жизненно важную роль в укреплении гражданского общества.
Вместе с тем, поскольку на практике в отношении свободы объединений продолжают действовать недопустимые ограничения (по материальным или процессуальным соображениям, или по тем и другим), в конце настоящей главы приведен краткий обзор международных и региональных механизмов, позволяющих оспорить такие ограничения.
Источники гарантий

В международных и европейских документах по правам человека закреплен ряд общих гарантий соблюдения свободы объединений, направленных на лиц, создающих такие объединения, и учитывающих все вышеупомянутые проблемы, и многие другие гарантии. Гарантии защиты, предусмотренные в упомянутых документах, усилены в ряде других обязательств, направленных на объединения, имеющие особый вид членства или специфические цели. Основные общие гарантии провозглашены в статье 20 Всеобщей декларации прав человека, в статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, в статье 11 Европейской конвенции о защите прав человека (далее — Европейская конвенция), а также в обязательствах, принятых государствами, входящими в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). (29) В этих же документах содержатся положения, дополняющие эти базовые гарантии ссылками на то, что они должны обеспечиваться без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам. (30) В Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (31) и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (32) содержатся дополнительные гарантии против дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального или социального происхождения и пола.
Все общие гарантии, кроме Всеобщей декларации, предусматривают право создавать профессиональные союзы. Вместе с тем положения конвенций, касающиеся профессиональных союзов, направлены только на уточнение позиции, а не на какое-либо ограничение объема прав. (33) В нескольких конвенциях, однако, содержатся нормы о свободе собраний и объединений, касающиеся конкретно профессиональных союзов, в частности статья 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 5 Европейской социальной хартии, (34) Конвенция о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы, (35) а также обязательства, принятые членами ОБСЕ. (36) Кроме того, существует ряд других гарантий, касающихся свободы собраний и объединений отдельных категорий граждан, в частности детей, (37) борцов за охрану окружающей среды, (38) защитников прав человека, (39) судей, (40) представителей национальных меньшинств, (41) беженцев, (42) лиц без гражданства (43) и международных неправительственных организаций. (44) Также право участвовать в культурной жизни, закрепленное в статье 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, несомненно, включает возможность создавать для этой цели объединения.
Некоторые специальные гарантии, в особенности те, которые касаются профессиональных союзов, требуют признания определенных прав в дополнение к тем общим правам, которыми наделены объединения, (45) но в данной главе рассматриваются только права, которыми обладают объединения в целом. (46) Необходимо отметить, что не все гарантии налагают правовые обязательства; тем не менее конвенции, такие как два Международных пакта и Европейская конвенция, имеют в соответствии с принципами международного права обязательную юридическую силу для государств-участников, в то время как остальные документы не только укрепляют значимость политических обязательств по обеспечению свободы объединений, но могут также разъяснять, как они должны реализовываться при определенных обстоятельствах. (47) Учитывая отсутствие определенности в формулировках большинства гарантий, при определении объема общей свободы объединений лучше всего обратиться к прецедентному праву, накопленному в результате разбирательств по упомянутым документам, которые предусматривают право подавать индивидуальные и коллективные жалобы. (48)
Из всех документов только в отношении Конвенции о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы и Европейской конвенции накоплено большое количество судебных прецедентов.
Хотя в обеих Конвенциях используется в целом один и тот же подход, в данной главе будет в основном рассматриваться только подход, использованный в Европейской конвенции, (49) чтобы исключить возможность путаницы между общими обязательствами и обязательствами, касающимися толкования понятия «профессиональных союзов». (50) Тем не менее, необходимо иметь в виду, что прецеденты, несмотря на большую пользу, которую они оказывают в понимании того, что влечет за собой свобода объединения, дают ответы только на те вопросы, которые уже рассматривались в различных судебных инстанциях. Хотя, несомненно, это важные вопросы, это не означает, что вопрос объема защиты, которую должны предоставлять государства объединениям, полностью ясен. Более того, по сравнению со многими другими правами и свободами международные и региональные органы до настоящего времени не уделяют достаточного внимания соблюдению таких положений как статья 11 Европейской конвенции. Тот факт, что в последнее время эта ситуация начала меняться, означает, что основные элементы данной свободы можно легко вычленить.
Тем не менее, этот факт не должен поощрять нежелание обращаться к другим потенциально полезным источникам, которые могут дать ответы на вопросы о том, как толковать и применять общие гарантии. (51) Вместе с тем, нельзя забывать, что одним из объяснений относительно неширокой правоприменительной практики по статье 11 Европейской конвенции может служить ограниченность контроля со стороны многих европейских стран в части обеспечения свободы объединений, преодоление которого должно включаться в список первоочередных задач. Следует также помнить, что при вмешательстве в дела объединений могут иметь место нарушения иных имеющих обязательную силу прав и свобод, как-то: право на справедливое судебное разбирательство и на беспрепятственное пользование собственностью, свобода собраний, свобода совести, тайна переписки и свобода выражения мысли. (52) Ниже мы остановимся на этих правах и свободах более подробно.
Понятие объединения

Как и все другие понятия, закрепленные в международных документах по правам человека, понятие «объединение» должно иметь свое самостоятельное значение. Следовательно, документы, принимаемые на национальном уровне, не могут иметь окончательную и решающую силу при отнесении той или иной организации к объединению в целях соблюдения гарантий, предусмотренных, к примеру, статьей 11 Европейской конвенции. (53) Это означает не только то, что не следует придавать слишком большое значение формулировкам определенных законов при попытках установить, идет ли речь о реализации свободы объединений, (54) но и то, что условия, которые по закону должны быть выполнены любой организацией для того, чтобы она могла быть отнесена к объединениям, могут рассматриваться с международно-правовой точки зрения как неприемлемые. Безусловно, на международном уровне выработан всесторонний подход к типам собраний людей, которые защищены гарантиями свободы объединений. Тем не менее, для того, чтобы гарантии действовали, необходимо показать, что объединение является чем-то большим, чем просто скопление людей, имеющих некую общую цель, так как уже было установлено, что статья 11 направлена не на защиту простого скопления людей, желающих находиться в обществе друг друга. (55) Более того, некоторые формы акций протеста, такие как демонстрации и публичные митинги, хотя и являются собранием более организованного характера, все же они из-за своего по сути кратковременного характера не будут являться реализацией свободы объединений. Вместе с тем, они будут рассматриваться как деятельность, подпадающая под защиту свободы собраний, (56) второго элемента, закрепленного в статье 11. Таким образом, мы можем сказать, что объединения должны быть не просто собраниями людей, преследующими определенную цель, но и иметь определенную степень стабильности своего существования и, как следствие, некоторого рода организационную структуру (хотя и не обязательно формальную), при которой лица, входящие в нее, могут рассматриваться в контексте принадлежности к данному объединению. (57)
Во многих случаях объединения представляют собой организации, имеющие формальный правовой статус, в частности имеющие статус юридического лица. Именно к этому также стремятся учредители большинства объединений. При этом международные гарантии не ограничиваются только лишь данными организациями.
Они распространяются и на группы людей, имеющие неофициальный характер, если такие группы не являются или ставят своей целью не быть мимолетными или скоротечными. Необходимым следствием общей свободы объединений является свобода объединяющихся определять основу своего объединения. (58) Тот факт, что такие организации тоже подпадают под определенную защиту, имеет особое значение в том случае, если лицам, создавшим объединение, (59) необоснованно отказано в присвоении этому объединению официального статуса объединения. Этот факт будет иметь важное значение также и тогда, когда учредители определенных организаций считают, что нет необходимости в том, чтобы созданные ими организации имели официальный правовой статус. Таким образом, государство не вправе требовать, чтобы свободой объединений пользовались только организации, имеющие статус юридического лица.
Кроме запрета на неконституционные или незаконные общие цели организации, (60) единственным ограничением на возможные цели организации, создание и деятельность которой может считаться реализацией свободы объединений, является следующее: она должна быть организацией, не преследующей цели извлечения прибыли, (61) либо, если организация осуществляет коммерческую деятельность, любые получаемые доходы не должны распределяться между ее членами, (62) а должны снова направляться на достижение общих целей. Это обусловлено тем, что свобода объединения представляет собой по сути гражданское и политическое, а не экономическое право. Тем не менее, это не означает, что объединение не может существовать для того, чтобы продвигать интересы своих членов. Очевидным доказательством тому, что получение благ членами объединений является их законной целью, может служить включение в гарантии права на создание профессиональных союзов. Причем блага могут носить как моральный, физический, социальный или духовный, так и экономический характеры. Вместе с тем, если основной целью деятельности организации является осуществление торговой или любых других коммерческих видов деятельности, то в таком случае защита интересов тех, кто принадлежит к этой организации, должна опираться больше на такие гарантии, как защита частной собственности, а не свободы объединений. (63)
Тот факт, что в таких общих гарантиях, как статья 11 Европейской Конвенции, присутствует прямая ссылка лишь на одну форму объединений, а именно на профессиональные союзы, может привести к заключению, что либо данная форма объединения находится в привилегированном положении по отношению к другим, либо данное положение не распространяется на все другие формы объединений. Тем не менее, в соответствии с решением Суда по делу United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey (64), специальное упоминание о профсоюзах является не более чем напоминанием о том, что они входят в понятие объединения; и связка «в том числе» в статье 11 «ясно показывает, что профсоюзы являются лишь одним примером, среди других, формы проявления права на свободу объединений». (65) Данное заключение было подкреплено в указанном деле о роспуске политической партии неопровержимой позицией, гласящей, что политические партии «необходимы для надлежащего функционирования демократии в рамках Конвенции», и, соответственно, не могут быть исключены из сферы действия статьи 11. Вместе с тем, очевидно, что ни один из типов объединений априори не исключен из сферы действия общих гарантий. (66)
Некоторые организации, рассматриваемые как объединения в соответствии с местным законодательством, могут, тем не менее, быть не признаны таковыми для применения гарантий, предоставляемых статьей 11, или других гарантий свободы объединений.
К таким организациям можно отнести многочисленные союзы, образованные в соответствии с законом, состоять в которых обязаны врачи, юристы, архитекторы и представители некоторых других профессий. Суд рассматривает такие организации как организации публичного права, призванные регламентировать деятельность представителей определенной профессии; по этой причине они обычно исключаются из сферы действия гарантий прав на свободу объединений или других свобод в соответствии со статьей 11. (67) Подобный подход был также принят по отношению к таким органам как производственные советы, которые в отдельных случаях могут быть предусмотрены законодательствами с целью обеспечения участия работников в управлении теми или иными предприятиями. Это является единственным основанием, на котором «участники» были собраны вместе, и принуждение их ко вступлению в подобные организации дает основания не считать такие советы объединениями. (68) Тем не менее, тот факт, что организация создается в соответствии с требованиями законодательства, необязательно означает, что она не будет рассматриваться как объединение в целях применения соответствующих международных гарантий. Так, в деле Chassagnou and Others v. France Суд без всяких сомнений отнес к объединениям организации, которые были образованы с целью занятия охотой и «состояли из охотников, собственников земли или обладателей прав на ведение охоты и, следовательно, из частных лиц, все из которых априори желали объединить свои земли в целях охоты». (69) В данном случае не имело значения, что функционирование таких объединений контролировалось префектом, так как этого было не достаточно для того, чтобы считаться частью государственных структур. Однако существенным является то, что такие организации не пользовались какими-либо «прерогативами за пределами общего правового поля, будь то исполнительными, нормотворческими или дисциплинарными, и не использовали процедур, свойственных органам государственной власти, как например, профессиональные ассоциации». (70) Попытки исключить ту или иную организацию из сферы действия гарантий свободы объединений посредством использования, как, например, в данном случае, терминов «публичный» или «квази-административный», не будут иметь силу, если это не является точным отображением основной особенности данного объединения. (71)
Принуждение к вступлению в организации типа профессиональных ассоциаций и производственных советов, потенциально может затрагивать эту свободу (и другие свободы, такие как свобода совести и выражения мнения), вследствие ограничений, которые могут налагаться на выражение собственных мнений и взглядов их членов. (72) Тем не менее, данная проблема редко возникает на практике в силу того, что такие организации, главным образом, озабочены вопросами регулирования и не имеют монополии на представление интересов и мнений всех своих членов. (73) Также необходимо отметить, что добровольное объединение, устанавливаемое внутри таких организаций, как, например, комитет по правам человека адвокатской палаты, может быть отнесено к числу объединений, подпадающих под действие статьи 11. Это происходит потому, что данное объединение в большей степени способствует достижению целей своих членов, нежели регулированию их профессиональной деятельности. (74)
Право на создание и членство в объединениях

В соответствии со всеми общими гарантиями «каждый» имеет право объединяться и вступать в объединения в рамках юрисдикции государства, и объем ограничений, которые можно наложить на это право, достаточно небольшой. Под словом «каждый» подразумеваются как физические, так и, вне всякого сомнения, юридические лица, поскольку право на объединение не относится к числу тех прав или свобод, которыми может воспользоваться только физическое лицо. (75) В этой связи единственным исключением являются органы государственной власти, поскольку они являются частью государства, которое обязано обеспечивать свободу объединений, а не носителями этой свободы.
Отсутствие каких-либо оговорок в формулировке означает, что дети могут воспользоваться этой свободой в той же степени, что и взрослые, хотя это не исключает принятия защитных мер для предотвращения их эксплуатации или для исключения нравственных и иных угроз. Такие меры, если они соразмерны и обладают правовой определенностью, могут быть расценены как ограничение свободы в соответствии с частью 2 статьи 11. Вместе с тем, если судить о правомерности любых таких мер, следует принимать во внимание предусмотренную Конвенцией о правах ребенка необходимость учета «развивающихся способностей ребенка». (76) Это означает, что объем любых ограничений, которые могут быть применены, следует уменьшать по мере взросления тех, на кого они направлены. (77)
Неограниченный характер слова «каждый» может также означать, что правом на объединение в принципе могут воспользоваться люди, которые не являются гражданами соответствующей страны (граждане другой страны или лица без гражданства). Статья 16 Европейской конвенции допускает возможность применения некоторых ограничений на политическую деятельность лиц, не являющихся гражданами страны, и определение этой возможности включает в себя и свободу объединений. Однако для того, чтобы такие ограничения считались приемлемыми, они должны соответствовать главным задачам Конвенции, таким как политическая демократия, свобода и законность, а также не должны быть несоразмерными. Вероятно, таким образом можно было бы обосновать недопущение членства иностранцев в национальных политических партиях, но, безусловно, сделать это будет значительно труднее, если организация занимается только внутренними или внепартийными вопросами, особенно если такие лица постоянно проживают на территории этой страны. Скорее всего также возникнут сложности с обоснованием ограничений в соответствии со статьей 16 в отношении лиц, являющихся гражданами тех стран, с которыми страна, накладывающая такие ограничения, имеет тесные политические и институциональные связи. (78) Более того, ограничения на деятельность иностранцев, создающих объединения или вступающих в объединения, которые не преследуют каких-либо политических целей, например связанные со спортом или культурой, вряд ли могут быть оправданы со ссылкой на статью 16. (79)
Свобода объединения подразумевает свободу как создания, так и стремления ко вступлению в уже существующие объединения. Однако последнее сводится лишь к ограничению права государства вводить необоснованные ограничения на возможность лиц, как определено выше, стремиться ко вступлению в объединение; маловероятно, что гарантия будет расцениваться как наделение их каким-либо общим правом вступления в состав объединения без согласия на то других членов такого объединения. Этот вопрос до сих пор Судом не рассматривался, однако похоже, что это неизбежно вытекает из существующего прецедентного права, ограничивающего перечень обстоятельств, при которых какое-либо лицо может быть обязано вступать в объединение. (80) То же самое можно сказать и о принуждении принимать кого-либо в члены объединения, поскольку это лишает свободы лиц, которые уже являются членами такого объединения, выбирать тех, с кем они хотели бы объединиться. (81) Тем не менее, можно было бы хорошо обосновать ограничение свободы уже действующих членов объединения выбирать новых членов в тех случаях, когда оно применяется с целью соблюдения обязательств по исключению дискриминации по любому из недопустимых оснований и тем самым защиты прав других, как это предусмотрено во второй части статьи 11. (82)
Лишение человека свободы, вероятнее всего, ограничивает его возможность принимать активное участие в деятельности объединения, но в остальном это не должно отразиться на его членстве в объединении и участии в делах объединения. Достаточно трудно доказать, что ограничение свободы объединений, которое проявлялось бы как-то иначе, чем в вынужденной невозможности принимать участие в собраниях, на самом деле является действительно необходимым в целях ограничения личной свободы. Это также является критерием для оценки влияния факта лишения свободы на другие права человека. (83) Тем не менее, представляется возможным, что некоторые ограничения на свободу объединений могут применяться как наказание за определенные правонарушения, при условии, что такие ограничения будут законным образом обоснованы и тщательным образом отобраны во избежание их несоразмерности. Например, в отношении редактора бельгийской газеты, который сотрудничал с немецкими оккупационными властями во время Второй мировой войны, был применен пожизненный запрет на участие в управлении или руководстве профессиональными или некоммерческими объединениями и руководство политическими объединениями.
Отдельно принцип такого наказания Комиссией по делу De Becker v. Belgium не рассматривался, однако она высказывала мнение о том, что другие такие бессрочные ограничения в отношении свободы слова заявителя не могут быть обоснованы, когда они не затрагивают политические вопросы, а объем ограничений слишком велик. (84) Этот вопрос не был рассмотрен Судом, так как заявитель, обратившийся с этим вопросом, отозвал жалобу после того, как ограничения на его гражданские и политические права были сняты, и закон, разрешающий такие наказания, был изменен таким образом, что применение ограничений может распространяться только на определенный период, длительность которого устанавливается в зависимости от тяжести правонарушения. При таких обстоятельствах не удивительно, что комиссия не возражала против отзыва жалобы. Вместе с тем, очевидно, что суд будет требовать представления очень убедительных оснований для применения подобных ограничений свободы объединений, и маловероятно, что такие ограничения будут расцениваться как приемлемые, если их размер не будет соответствовать характеру правонарушения, или если они будут применяться в течение несоразмерного срока. (85)
Хотя на практике большинство объединений, которые создаются или к которым присоединяются, находятся в том же самом государстве, где проживают или находятся соответствующие лица, свобода, гарантированная статьей 11, также распространяется и на создание объединений в других странах (86) и членство в таких объединениях, и эта свобода может быть ограничена только теми же соображениями, которые применимы к регулированию.
Цели

Одним из наиболее актуальных вопросов для намеревающихся вступать в объединение является вопрос о том, в каком объеме будут применяться ограничения в отношении целей (87) такого объединения. Однако, как показывает практика, это также создает серьезные проблемы для государств, поскольку Суд неоднократно признавал наложение таких ограничений чрезмерным и как следствие нарушением статьи 11. Несмотря на все трудности, исходная позиция в отношении целей достаточно ясна; объединение должно иметь возможность заниматься любой деятельностью, которой могут заниматься отдельные физические лица, так как при объединении отдельных физических лиц, имеющих одинаковую цель, в группы, такая цель сама по себе не должна вызывать никаких возражений. Действительно, придерживаться противоположного суждения означало бы отрицать само понятие свободы объединений как средства объединения единомышленников. Из этого следует, что если деятельность или цели объединения являются законными, то может быть создано объединение для ведения такой деятельности или осуществления таких целей. (88) Несмотря на то, что объединения не могут создаваться для осуществления заведомо незаконных целей, при определении того, что считать незаконным в данном контексте, (89) необходимо учитывать, что наложение разрешенных ограничений на гарантированные международными нормами права и свободы также не должно быть чрезмерным, поскольку это может привести к тому, что потенциальные объединения не смогут осуществлять абсолютно законные цели. Таким образом, государства не обладают свободой действий, которая позволила бы им признать любое действие или цель объединения, с которыми они не согласны, незаконными. (90)
Даже в тех случаях, когда определенный вид деятельности признается незаконным без удовлетворения возражения, суть которого заключается в том, что такое признание вызвано злоупотреблением государственной властью, такое положение не обязательно означает, что деятельность потенциального объединения не может по-прежнему в той или иной мере определять его цели. Безусловно, могут, в принципе, создаваться объединения, добивающиеся изменений в законодательстве — при условии, что делать они это будут только законными средствами. (91) Признание этого прослеживается в решении по делу Х v. United Kingdom, (92) в котором Суд признал, что характер определенных правонарушений, связанных с гомосексуальными связями, не мог препятствовать отстаиванию реформ уголовного права. (93) С другой стороны, тот факт, что заявитель по делу Lavisse v. France, по всей вероятности, не ограничился только таким отстаиванием, означал, что отказ в регистрации объединения по поддержке суррогатного материнства не был признан нарушением ст. 11; одобрение суррогатного материнства могло бы рассматриваться как поощрение преступлений, связанных с отказом от детей. (94) Тем не менее, Комиссия по данному делу посчитала существенным, что отказ в регистрации, который означал, что объединение не может приобрести статус юридического лица, не препятствует ему добиваться изменений в законодательстве по данному вопросу. Таким образом, в решении Суда подразумевалось, что отказ в регистрации объединения, которое пыталось бы только добиться подобных изменений законодательства, противоречил бы статье 11. (95) Аналогичные возражения — что объединение могло перейти границу между деятельностью в поддержку изменения законодательства и деятельностью в поддержку его нарушения, — были выдвинуты в отношении объединения, которое пропагандировало употребление марихуаны в Финляндии, где на тот момент употребление марихуаны было отнесено к преступлениям. Во многих отношениях деятельность такого объединения могла расцениваться как ничто иное, как заговор с целью совершения данного преступления, выходя тем самым далеко за рамки отстаивания изменений в законодательстве. (96)
Защита возможности добиваться изменения сложившейся ситуации может распространяться даже на саму сущность существующей конституционной структуры государства. Так, в деле Socialist Party and Others v. Turkey (97) Суд не был готов к тому, чтобы согласиться с незаконностью выдвижения заявителем предложений по созданию федеральной системы, при которой турки и курды были бы представлены во власти на равных основаниях и на добровольной основе, только потому, что это меняло бы существующее конституционное устройство Турции. Нежелание Суда признавать такую цель недопустимой обусловлено необходимостью придерживаться принципов политического плюрализма при применении Европейской конвенции (как и других международных гарантий по правам человека). На основании этого суд пришел к выводу, что тот факт, что «такая политическая программа рассматривается как несоответствующая действующим принципам и институтам Турции, не делает ее несоответствующей принципам демократии. Суть демократии заключается в том, чтобы позволить выдвигать и обсуждать разнообразные политические программы, в том числе и такие, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самой демократии». (98)
Таким образом, в целом невозможно «защитить» ту или иную проблематику от попыток изменения статус-кво путем придания ей конституционного статуса. (99)
Вместе с тем, в конце упомянутого заключения Суда содержится важная оговорка в отношении свободы агитации за изменение законодательной и конституционной базы государства, а именно: предлагаемые изменения не должны быть направлено против демократии. Эта оговорка является, во-первых, следствием требования о том, чтобы ограничения свобод, таких как свобода объединения, были необходимы в демократическом обществе, а во-вторых, недвусмысленного утверждения, содержащегося в статье 17 Европейской конвенции, о том, что ничто в данном документе не должно толковаться как «право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на упразднение прав и свобод». Эта оговорка в связи с ограничением свободы объединений при отстаивании законодательных изменений была впоследствии несколько разъяснена Судом в решении по делу Refah Partisi (The Welfare Party) v. Turkey, где было показано, что она фактически состоит из двух основных элементов, а именно: 1) средства, используемые для этих целей, должны быть во всех отношениях законными и демократическими; 2) предлагаемые изменения должны соответствовать основным принципам демократии. (100) Тем не менее, эта оговорка не должна восприниматься как абсолютная. Прежде всего, несмотря на то, что требование использовать только демократические средства предполагает процесс, который не нарушает принципов политического плюрализма, требовать законности можно только в том случае, если ограничения, которые должны быть соблюдены, сами соответствуют международным стандартам прав человека; вполне можно представить себе ситуацию, когда средства, признанные [государством] незаконными, на самом деле являются признанными элементами прав и свобод, предусмотренных в Конвенции, (101) и такое ограничение свободы отстаивать изменения не может являться допустимым.
Необходимо также уделить определенное внимание тому, каким образом применяется второй аспект ограничения свободы отстаивания изменений, хотя и нет никаких оснований оспаривать позицию суда, которая заключается в том, что «политическая партия, чьи лидеры призывают к применению насилия или предлагают политику, которая не соответствует одному или более демократическим правилам или имеет целью разрушение демократии и нарушение прав и свобод, возможных при демократии, не может требовать защиты под эгидой Конвенции от наказания, полученного по перечисленным причинам». (102)
Эта необходимость вызвана тем фактом, что ситуации, когда совершенно очевидно, что объединение заведомо преследует антидемократические (103) или насильственные цели (104), то есть неприемлемые по своему существу, встречаются довольно редко. Надо признать, что ранее рассматривались дела, в которых государства могли без дальнейших обоснований отказывать в регистрации организациям, целью которых являлась пропаганда фашистской или коммунистической идеологий, так как деятельность таких организаций автоматически считалась направленной против Конституции и ценностей демократии. (105) Однако теперь к решениям по таким делам нужно подходить с некоторой осторожностью, так как некоторые из последних решений демонстрируют, что чрезмерно упрощенные заключения о возможной угрозе в связи с заявленными целями объединения (особенно в тех случаях, когда такое объединение использует термины или понятия, которые легко истолковать негативно, но такое толкование не является их единственным возможным значением) делаются слишком поспешно.
Так, в деле Vogt v. Germany (106) суд принял во внимание тот факт, что Коммунистическая партия не была запрещена, принимая решение о том, что увольнение заявителя, работающего на тот момент учителем в школе, которое было вызвано членством и активным участием в этой партии, не может быть признано необходимым в демократическом обществе. Суд признал, что увольнение преследовало легитимную цель защиты конституционной демократии, однако он подчеркнул, что при определении законности такой меры следует опираться на поведение и поступки конкретного лица, а не на абстрактные цели. При рассмотрении же его поведения, стало очевидным не только то, что заявитель по данному делу никогда не смешивал свою политическую деятельность с трудовой, используя, например, школьные занятия для пропаганды идей партии, но и то, что он заявлял о своей приверженности конституционному строю Германии. Более того, в связи с отсутствием официального запрета партии стало гораздо сложнее дать заключение о существовании какой бы то ни было опасности для конституционного строя, вызванной приемом на работу на должность учителя лица, являющегося членом партии. Суд по данному делу фактически не рассматривал вопрос о том, был бы запрет данной партии приемлем в Германии. (107) Однако тот факт, что суд сделал акцент на деятельности партии, а не на выводах, вытекающих из ее общих целей, наверняка сделал возможность наложения запрета маловероятной. Независимо от предположений, которые могли бы быть сделаны в отношении характера целей Коммунистической партии, признание такой партии антиконституционной, принимая во внимание направление, в котором она на тот момент действовала, на практике едва ли было бы убедительным. (108)
Аналогичный пример: несмотря на то, что по делу Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey было установлено, что сохранение светского государства необходимо для защиты демократической системы в Турции, суд указал на то, что всеобщего согласия относительно содержания, толкования и применения этого принципа не существует. (109) Как следствие, вряд ли можно прийти к выводу, что только лишь отстаивание изменений в законодательстве, которые предусматривали бы принятие во внимание некоторых религиозных интересов, таких как ношение мусульманских головных уборов и организация рабочего времени в государственном секторе с целью предоставления возможностей для молитв, непременно составляют угрозу принципам светскости и поэтому являются неприемлемыми. (110)
Риск того, что органы власти при оценке целей объединения с большей готовностью будут предполагать худшее, слишком реален.
Надо признать, что за относительно короткий промежуток времени было рассмотрено большое количество дел, в решениях по которым Суд признал, что выводы властей о том, что деятельность некоторых объединений являлась антиконституционной и незаконной и представляла тем самым серьезную опасность, были сделаны поспешно, несмотря на то, что отдельные примененные ограничения сами по себе были абсолютно законными. Так, в деле United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey (111) Суд не согласился с точкой зрения, что выбор названия партии или отдельные утверждения об обращении с курдами в ее программе сами по себе представляют реальную угрозу как обществу, так и государству Турции, делая цели этой партии недопустимыми.
Вопрос о названии партии возник в связи с тем, что оно содержало в себе слово «коммунистическая», а на тот момент действовал закон, в соответствии с которым осуществление политической деятельности на основе коммунистической идеологии расценивалось как уголовное преступление. Вместе с тем аргументы государственных органов в этой связи были частично необоснованны, так как этот закон был впоследствии отменен. Но даже если бы это было не так, Конституционный суд Турции сам пришел к выводу о том, что один только выбор названия не может означать, что партия стремилась «установить господство одного социального класса над другим». На самом деле было очевидно, что эта конкретная партия отвечала требованиям демократии, (112) и поэтому не было оснований запрещать партию только ввиду ее названия.
Более того, Суд не мог согласиться с тем, что ссылки на курдские «народ», «нацию» и «граждан» в программе партии обязательно подразумевали сепаратистские цели. Позиция Турции заключалась в том, что разграничение курдской и турецкой наций подразумевает намерение создать национальные меньшинства, что представляло бы угрозу целостности государства. Однако на самом деле ничто в этой программе не указывало на курдов как на национальное меньшинство или на особое отношение к ним, (113) не говоря уже об их притязаниях на право отделиться от турецкого населения. На самом деле из программы вытекало, что партия искала пути решения проблемы курдской нации и создания тем самым возможностей для курдского и турецкого народа «жить вместе по свободной воле на территории Республики Турция». По мнению суда, это было не более чем желание вести ненасильственный политический диалог для того, чтобы найти решение одной из проблем страны. Суд также подчеркнул, что «нет никаких оправданий для того, чтобы препятствовать политической группе по одной только причине, что она пыталась публично обсудить ситуацию, связанную с частью населения государства, и принять участие в политической жизни страны для того, чтобы найти решение, приемлемое для всех заинтересованных сторон в соответствии с принципами демократии. … Именно это являлось целью Коммунистической партии Турции». (114) Ошибка, которую допустили турецкие органы власти, заключалась в том, что они обратили внимание только на форму и не рассмотрели истинную суть целей этой партии.
Подобная ошибка наблюдается и в деле Socialist Party and Others v. Turkey, (115) в котором речь шла о том, что ссылки на право самоопределения «курдской нации» и ее право выхода из состава государства были вырваны из контекста; на самом деле они не призывали к незаконному выходу из состава государства, а подчеркивали, что предлагаемая федеральная система не может создаваться без свободно выраженного согласия курдов, выявленного путем референдума. (116) По делу Freedom and Democracy Party (OZDEP) v. Turkey (117) Суд также счел необоснованным выводы о том, что поддержка партией «законной борьбы [курдского] народа за независимость и свободу» означала намерение побудить народ к применению силы или к нарушению принципов демократии иным образом. Использование слова «борьба» было расценено как понятие, широко используемое партиями в Европе в отношении их политических требований. Более того, как и в предыдущем деле, ссылки на «самоопределение» «национальных и религиозных меньшинств» были вырваны из контекста. На самом деле партия не имела целью подстрекать людей на отделение от Турции, она лишь подчеркивала необходимость получения согласия курдов на предлагаемые политические реформы. (118)
Таким образом, на примере этих дел становится очевидным, что любая оценка целей, в особенности, когда она имеет последствия для получения или сохранения какого-либо правового статуса, должна быть основана на достоверной информации. Более того, такая оценка сама должна соответствовать принципам политического плюрализма, который является основой Европейской конвенции и других международных гарантий, касающихся прав человека. Следует с уважением относиться к разным точкам зрения, и любые выводы в отношении целей должны быть беспристрастными и не должны делаться на основе тенденциозных взглядов. В целом, свобода объединения соблюдается в большей степени, когда ограничения налагаются исходя из деятельности соответствующей организации, (119) а не исходя из формулировок, используемых этой организацией в официальном определении своих целей. Акцент, таким образом, должен делаться в большей степени на деятельность, а не на осуществление контроля в момент создания объединения. (120)
Правосубъектность и другие права

Суть свободы объединений заключается в достижении общих целей группой лиц (физических или юридических). Цели могут быть достигнуты с использованием правового статуса этих отдельных лиц, однако практика показывает, что лучший результат в их достижении наблюдается при осуществлении деятельности через соответствующую организацию, которое обладает правовым статусом, отличающимся от правового статуса тех лиц, которые хотят создать такое юридическое лицо или быть его членами. Безусловно, такой статус юридического лица влечет за собой общую правосубъектность, а также некоторые другие ее виды, которые являются существенными для достижения целей объединения, однако из этого не следует, что объединения могут иметь любые права, которые могут быть полезными для осуществления таких целей. Более того, тот факт, что этими дополнительными правами наделены объединения определенного вида, сам по себе не будет вызывать возражения, если будет соблюдаться основное правило недопущения дискриминации.
Статус юридического лица

Существуют, несомненно, некоторые виды деятельности, которые являются неотъемлемой частью основной работы объединения.
К ним, например, относится возможность заключения договоров в связи с достижением своих целей, оплата товаров и услуг, полученных в соответствии с такими договорами. Цели могут быть самыми разными: от распечатки документации до организации соответствующей рекламы, от аренды помещений (как для офисов, так и для проведения мероприятий) до найма персонала. Сюда могут относиться и такие совершенно разные вопросы, как приобретение и обслуживание транспортных средств, закупка и хранение продуктов питания, одежды и другой гуманитарной помощи, а также организация тренингов и образовательных программ.
Теоретически все вышеперечисленное — это виды деятельности, которые могут осуществляться от имени объединения ее членами на основании их собственной правоспособности, а также с использованием их личных банковских счетов для осуществления выплат по соответствующим договорам. Однако по ряду причин такое решение зачастую оказывается неприменимым. Вполне возможно, что члены объединения могут не иметь большого желания выступать в качестве посредников в сделках объединения, так как они могут столкнуться как с вопросом задолженности по выплате налогов в отношении средств, поступающих на их банковские счета, так и с возможным принятием гражданской ответственности при таких обстоятельствах, которые они не могут непосредственно контролировать. Более того, многие организации, вероятнее всего, будут неохотно сотрудничать с объединением, действующим таким косвенным образом, поскольку они могут быть обеспокоены возможностью потери денежных средств и отсутствием четкой отчетности, не говоря уже о возможном наложении на них законных ограничений за совершение сделок через посредника. Наиболее важно то, что такая схема может привести к неприемлемым задержкам в повседневной деятельности многих объединений, а также к неопределенности и к тому, что добиться желаемых результатов будет в лучшем случае крайне затруднительно, а в худшем — просто невозможно. (121)
Конечно, нет причин, которой могли бы помешать объединению выбрать именно такой способ работы. Он может быть вполне приемлемым для объединений, ставящих перед собой очень ограниченные цели либо предпочитающих иметь менее официальную структуру, либо имеющих обе эти особенности, но маловероятно, что такой способ работы подойдет для большинства объединений. Поэтому неудивительно, что Суд в решении по делу Sidiropoulos and Others v. Greece постановил, что отказ в регистрации
объединения заявителя — в результате чего оно было лишено статуса юридического лица — послужил препятствием для осуществления свободы объединений. Суд указал: «Отказ лишил заявителей возможности совместно или по отдельности (122) осуществлять цели, указанные в уставе, и, таким образом, реализовать право, о котором идет речь». (123) Фундаментальное значение статуса юридического лица для объединений было в дальнейшем подчеркнуто Судом: «Самый важный аспект свободы объединений заключается в том, что граждане должны иметь возможность создать юридическое лицо для совместного осуществления деятельности, направленной на достижение их взаимных интересов. Без этого такое право не будет иметь практического значения». (124)
Таким образом, наиболее существенным является тот факт, что те, кто намеревается учредить объединение, имеют право на приобретение статуса юридического лица.
Требование о возможности получения объединением статуса юридического лица, в том случае, если на то изъявляют желание учредители (125) объединения, может, конечно же, быть удовлетворено при условии, что цели такого объединения являются допустимыми, (126) и оно не подразумевает предоставления гарантии на получение всех возможных видов правомочий. Однако, в дополнение к уже упомянутым правомочиям, существенным также может быть признание наличия у объединения права собственности в отношении его имущества, поскольку оно в большинстве случаев является важным средством для достижения его целей, как непосредственно (например, помещение, в которых оно базируется), так и косвенно (например, источник его финансирования).
Более того, объединения должны иметь возможность защиты таких имущественных прав, так же как и любых других законных интересов, которые могут возникнуть у объединения, а это несомненно оправдывает необходимость наличия у них возможности искать и отвечать в суде. (127)
Непредставление такого права или, точнее, его лишение было признано нарушением права собственности в деле Holy Monasteries v. Greece, (128) но хотя по данному делу не рассматривался ни один вопрос в связи со статьей 11, (129) при других обстоятельствах она может иметь достаточно большое значение; потеря контроля над имуществом может, например, сделать бесполезной цель существования объединения. (130) Однако это дело является также полезным напоминанием о том, что для защиты объединений могут очень часто применяться и другие положения Европейской конвенции; препятствование в осуществлении их деятельности, таким образом, не будет всегда заключаться лишь в препятствовании самой возможности объединения. (131) Необходимость признавать, что объединения могут осуществлять некоторые виды имущественных прав, не обуславливает необходимость признания возможности приобретения имущества каким-то определенным способом. Запрет на получение наследства, например, не вызвал возражений в случае, когда у объединений были другие способы получения прибыли. (132)
Вопрос о том, какую именно организационно-правовую форму может иметь статус юридического лица, приобретенный объединением, не является особо важным; во многих странах существуют специальные режимы, регулирующие такой статус, однако не будет вызывать существенных возражений, если для этой цели будут использоваться общие нормы об организационно-правовых формах, при том условии, что такие нормы не будут создавать какие-либо препятствия для осуществления целей объединения. (133) Закон также может требовать от определенных объединений более специальных организационно-правовых форм, как это обычно случается в ситуациях с религиозными объединениями и профессиональными союзами; однако такие формы, которые могут быть выгодными для целей регулирования или предоставления льгот, (134) не должны создавать какие бы то ни было препятствия для достижения конкретных целей объединения. (135)
Другие права

Помимо пользования этими существенными аспектами статуса юридического лица, объединение в целом не вправе, основываясь на свободе объединений, получать какие-либо другие права — независимо от того, насколько они могли бы быть полезны — для достижения своих целей. Нежелание рассматривать другие права как внутренне присущие свободе объединений вытекает из той предпосылки, что их отсутствие не лишает сам факт объединения практического значения: т.е. несмотря на это, существует возможность выполнения коллективных задач, даже если нельзя воспользоваться более предпочтительными средствами. Так, объединение не может ожидать автоматического предоставления права на оспаривание правомерности каких-либо действий в суде только по той причине, что такая возможность оказывает влияние на определенный вопрос, входящий в рамки его целей. Поэтому, например, озабоченность экологической организации фактом незаконного строительства не будет служить достаточным основанием для того, чтобы она могла настаивать на существовании права возбуждения судебного производства о признании незаконным разрешения на ведение строительства. (136) Такая организация могла бы возбудить подобное производство со ссылкой на свободу объединения лишь в том случае, если бы ее собственные интересы затрагивались напрямую; (137) а в отсутствие этого такое оспаривание, вероятно, было бы допустимо, только если соответствующая страна заняла бы очень «великодушную» позицию в регулировании публично-правовой сферы.
Относительно ограниченные ожидания, которые следует иметь объединению после его создания, наиболее четко видны в контексте дел, связанных с деятельностью профсоюзов. Однако из этих дел также становится очевидно, что не следует доходить в применении минималистского подхода до крайностей, поскольку в рамках статьи 11, конечно же, предусмотрены некоторые положительные обязательства о поддержании благоприятной среды для объединений. Разумеется, страсбургскими учреждениями были отклонены жалобы на нарушение свободы объединений, в которых утверждалось, что союзы должны были иметь возможность настаивать на заключении коллективных договоров с работодателями, (138) право консультировать правительство до принятия законодательных актов (139) и иметь представительство в национальном трудовом совете. (140) Более того, не было признано, что право на забастовки следует рассматривать как неотъемлемый элемент свободы объединений. (141)
Однако, говоря о том, что такие права не могут считаться гарантированными в рамках свободы объединений, Суд всегда делался особый акцент на возможности для профсоюзов преследовать свои интересы другими средствами, отличающимися от тех, на которые они претендовали в соответствии со статьей 11. Так, неоднократно предполагалось, в частности, что из содержащейся в статье 11 ссылки на вступление в профсоюзы «для защиты его интересов» следует, что мнение профсоюза все же необходимо учитывать, даже если такая гарантия оставляет государству свободу в выборе средств, при помощи которых она должно осуществляться. (142) Несмотря на то, что ранее Суд всегда был убежден, отклоняя притязания на конкретные права, в существовании некоторых таких средств защиты интересов членов профсоюзов, он без колебания установил в решении по делу Wilson and Others v. United Kingdom (143) наличие нарушения статьи 11, определив, что работодателю фактически разрешалось законом подрывать или препятствовать способности профсоюза защищать интересы своих членов. Такая ситуация возникла в связи с тем, что работодатели были вправе использовать финансовые стимулы для того, чтобы добиться отказа работников от важных профсоюзных прав, такие как расторжение коллективного трудового соглашения; (144) работники, которые это делали при подписании новых контрактов, поощрялись значительным повышением заработной платы, и это очевидно представляло собой «тормозящий фактор или ограничение в использовании работниками членства в профсоюзе для защиты своих интересов». (145) Однако представляется маловероятным, что любое отношение к членам профсоюза, являющееся менее благоприятным по сравнению с другими работниками, будет рассматриваться как составляющее нарушение статьи 11, если только оно не является настолько значительным, что членство в профсоюзе становится либо бессмысленными, либо в серьезной степени непривлекательным. (146)
Несмотря на конкретный контекст, связанный с профсоюзами, признание того факта, что должны существовать те или иные средства достижения коллективных целей, несомненно имеет более общее значение, и весьма вероятно, что статья 11 будет признана нарушенной, если ограничения, установленные каким-либо органом для деятельности какого-либо объединения (а не только профсоюза), не позволяют ему делать что-либо большее, чем продолжать свое существование. (147) Таким образом, гарантии возможностей по использованию каких-либо конкретных средств может и не быть, (148) но смыслом объединения является преследование определенных целей, а не просто союз лиц, считающих эти цели для себя важными.
Однако представляется маловероятным, чтобы способность объединения вести коммерческую деятельность, не говоря уже о возможности делать это на какой-либо преимущественной основе по сравнению с деловым сообществом в целом или о предоставлении других видов привилегий (таких как некоторые налоговые льготы), могла обычно считаться существенной для преследования целей и, следовательно, считаться подразумеваемым аспектом свободы объединений. (149) Тем не менее, всегда следует иметь в виду, что международные гарантии данной свободы налагают лишь минимальные обязательства, и может быть мало сомнений в том, что такое поощрение объединений может служить более широким интересам; подобное укрепление объединений не только послужит на благо развития гражданского государства, но и, вероятно, упростит достижение многих социальных целей, которых невозможно было бы настолько легко добиться, действуя через государственные структуры.
Разумеется, может быть и так, что льготы предоставляются не всем объединениям, а лишь некоторым, и не следует упускать из вида, что такая практика всегда может быть оспорена как несправедливая дискриминация со ссылкой на статью 14 Европейской конвенции — для расширения защиты, предоставляемой статьей 11. С другой стороны, государству ничто не мешает устанавливать какие-либо преимущества для некоторых форм объединений, в той степени, в которой любое разграничение таких форм имеет рациональную и объективную основу. (150)
Наказания за членство

Среди позитивных обязательств, устанавливаемых для государств положением о свободе объединений, не следует упускать из вида то, что лица не должны подвергаться необоснованным санкциям лишь за их членство в каком-либо объединении. Так, для любого лица, уволенного в связи с его деятельностью в рамках профсоюза, должно существовать средство правовой защиты, (151) и такой же принцип должен применяться к увольнению в связи с деятельностью и целями любой другой формы объединения, (152) а также к любому другому виду санкций, (153) кроме отказа от объединения с кем-либо, (154) налагаемых лишь по причине членства конкретного лица в каком-либо объединении. (155)
Единственным допустимым исключением станет тот случай, когда членство в объединении явно несовместимо с выполнением обязанностей работника или с другими обязательствами. (156) Пример такой несовместимости в контексте первого случая можно увидеть в деле Van der Heijden v. The Netherlands, (157) в котором у Суда не вызвало возражений расторжение контракта с региональным директором фонда, защищавшего интересы иммигрантов и предоставлявшего им консультации, поскольку он одновременно являлся членом комитета партии, поддерживавшей политику репатриации иммигрантов. При данных обстоятельствах дела Комиссия посчитала обоснованным наличие у работодателя права по своему усмотрению определять состав своего штата, а также то, что в связи со служебными обязанностями заявителя и спецификой его работы работодатель также «мог обоснованно принять во внимание отрицательное воздействие, которое его политическая деятельность могла оказать на репутацию Фонда, в особенности в глазах иммигрантов, интересы которых он должен был защищать». (158) Это была та ситуация, в которой присутствовало весьма открытое противоречие между двумя аспектами жизни лица; результат рассмотрения дела мог бы быть иным, если бы работник не нес прямых обязанностей по управлению фондом или предоставлению консультаций, а отвечал бы, например, только за уборку его помещений, и не контактировал напрямую с приходящими в фонд за консультациями. (159)
Безусловно, наложение санкций за членство не будет считаться оправданным при отсутствии прямых доказательств несовместимости, а лишь на основании предположений. Так, было установлено нарушение статьи 11 в деле Grande Oriente DItalia di Palazzo Giustiniani v. Italy, (160) когда лица, принадлежавшие к масонской ложе, были отстранены региональным органом власти от различных должностей в государственных и частных органах; (161) это было ненадлежащей реакцией на преувеличенное беспокойство, связанное с влиянием масонства на процесс принятия государственных решений, когда на самом деле в членстве в ложе не было ничего предосудительного. (162)
Регулирование

Безусловно, правительства неизбежно уделяют некоторое внимание необходимости определенной формы регулирования, независимо от вида осуществляемой деятельности, и такое внимание по отношению к тем, кто создает и осуществляет деятельность объединений, конечно, не является исключением. Более того, учитывая как уже обсуждавшуюся возможную озабоченность в связи с целями объединений, так и желательность предоставления определенных преимуществ для по крайней мере некоторых форм объединений, (163) не существует априорных оснований для возражения против самого факта регулирования. Тем не менее, сам по себе тот факт, что Европейской конвенцией признается свобода объединения как право, соблюдаемое в обязательном порядке, приводит к некоторым ограничениям в степени регулирования, которому может подвергаться учреждение объединений и их деятельность. Фактически, презумпция должна по сути дела состоять в отсутствии необходимости регулирования, и, несмотря на то, что в п. 2 статьи 11 признается наличие некоторых интересов, которые могут законно применяться для ограничения данной свободы, бремя доказывания необходимости определенных ограничений несомненно лежит на тех, кто их установил. Сама суть свободы объединений заключается в том, чтобы те, кто принадлежит к определенной организации, могли решать, каким образом управлять ею. Это обусловливает необходимость как минималистического подхода к регулированию, так и очень тщательной проверки попыток вмешательства в выбор, который делают объединения и их члены в отношении организации ведения своих дел.
Создание

Во многих случаях первой проблемой, с которой сталкивается объединение, становится сам факт появления объединения и, в частности, степень контроля над этим процессом со стороны государственных учреждений. Несмотря на указание о том, что государства обязаны предоставить объединению возможность приобретения правового статуса, (164) государство, в целом, не вправе настаивать на его получении лицами, желающими создать объединение; если группа физических лиц предпочитает иметь относительно неформальный статус, то будет трудно оправдать принуждение их к созданию чего-либо, имеющего более официальный характер. (165) Вместе с тем, невозможно возражать против требования о наличии у объединения официального статуса, если наличие официального статуса считается существенным для ведения некоторых видов деятельности (таких как деятельность профсоюза или религиозной организации) или является необходимым предварительным условием для приобретения определенных благ (таких как налоговые льготы), поскольку существенное обязательство согласно статье 11 в этой связи состоит в наличии возможности использовать тот или иной правовой статус, а не в том, чтобы иметь определенную организационно-правовую форму. (166) Тем не менее, даже в таких случаях все же будет присутствовать необходимость обеспечения того, чтобы регулирование не было излишне строгим.
Несмотря на то, что приобретение статуса юридического лица может являться автоматическим следствием создания объединения, и, соответственно, не требовать выполнения каких-либо дополнительных формальностей, (167) в статье 11, в принципе, не противоречит возможность настаивать на том, что субъект должен пройти определенную форму процесса признания или регистрации, прежде чем получить такой статус. (168) Подобный процесс может, как уже было видно из обсуждения целей объединения, включать в себя оценку того, являются ли цели и предполагаемая деятельность конкретных объединений противоречащими конституции или противоправными в каком-либо ином отношении. В случае установления такого факта, учитывая ограниченную степень, в которой на данном этапе возможно судить об этом, будет допустимо отказать в признании или регистрации. Безусловно, это не тот вопрос, в котором может быть полностью исключена возможность усмотрения, однако, помимо тех случаев, когда было ненамеренно допущено неверное суждение в подходе к принятию решения о деятельности или целях объединения, представляется очевидным, что в некоторых странах этот процесс в действительности используется как средство осуществления совершенно неограниченной дискреции в отношении предоставления правового статуса группе физических лиц, и подобное злоупотребление регулятивными полномочиями явно не согласуется со Статьей 11. В целях сведения этого риска к минимуму и упрощения осуществления судебного контроля в связи с неправомерными, по мнению таких лиц, отказами в признании или регистрации, основания для принятия такого решения (каждое из которых должно представлять собой одну из законных целей, определенных в п. 2 статьи 11) должны быть сформулированы с надлежащей степенью точности и позволять проводить объективную оценку их соблюдения.
Следовательно, Суд не только вряд ли признает расплывчато сформулированные критерии приемлемыми, (169) но также, вероятнее всего, такие критерии будут, по мнению Суда, становиться причиной неправомерных отказов в признании или регистрации.
За исключением тех ситуаций, когда надлежащим образом установлено противоречие целей и деятельности объединения конституции или закону, (170) вероятно существование лишь ограниченного ряда обстоятельств, при которых отказ в признании или регистрации может быть оправдан. Такие обстоятельства будут, разумеется, включать в себя подобный отказ в тех случаях, когда предполагаемое наименование объединения уже принадлежит другому лицу или является сходным с ним до степени смешения, или иным образом наносит другому лицу ущерб, (171) или может иначе считаться фактически вводящим в заблуждение общественность. (172) Однако, независимо от того, насколько благими были намерения процедуры разрешения, эта процедура в целом не должна использоваться для установления ограничений в отношении возможности объединений устанавливать свои собственные правила, управлять своими делами или осуществлять связи с другими лицами, поскольку это представляет собой существенные элементы свободы объединений. Любое вмешательство в эту свободу будет допустимо только в том случае, если оно может быть оправдано согласно статье 11 (2), как, например, установление требований, необходимых для предотвращения необоснованной дискриминации или защиты законных интересов членов. (173)
Однако четко сформулированные критерии никогда не будут служить абсолютной гарантией правомерности отказа в признании или регистрации по основаниям, не допускаемым статьей 11, (174) и именно поэтому существует необходимость не только соответствующего обучения (175) лиц, принимающих решения, но также и обеспечения эффективной судебной проверки любого подобного отказа как в отношении толкования закона, так и в отношении его применения к конкретным обстоятельствам дела. Более того, в целях упрощения проведения такой проверки, всегда должно иметься обоснованное решение, посредством которого было отказано в признании или регистрации и которое, безусловно, должно отвечать соответствующим требованиям. (176) Кроме того, учитывая потенциальную важность таких решений для объединений и лиц, их создающих, возможность судебного обжалования отказа должна быть легко осуществимой. При невыполнении этих условий, вероятно, будет иметь место не только нарушение статьи 11, но и также, во многих случаях, нарушения статей 6 и 13, т.е. прав на справедливое судебное разбирательство и эффективное средство правовой защиты. (177)
Также важное значение имеет то, чтобы фактический процесс работы с заявлением о признании или регистрации, там, где они необходимы, осуществлялся в разумные сроки, с тем, чтобы задержка не стала средством, используемым для воспрепятствования выполнению целей объединения. Полезным критерием для сравнения при определении обоснованности может служить срок, требуемый для регистрации корпораций или предприятий, которые также имеют цели, подлежащие проверке, и все же в большинстве стран могут быть зарегистрированы в течение дней, а не месяцев. Поэтому явной необходимости в установлении более продолжительного срока для признания или регистрации объединения не существует, и это, несомненно, является своего рода мерилом, которое Суд примет во внимание при рассмотрении жалоб о чрезмерной задержке в принятии решения.
Защита прав членов объединений

У государства имеется правомерная заинтересованность в том, чтобы предпринимать определенные шаги в области регулирования деятельности объединений с целью обеспечения прав других лиц, что оправдывает, и даже требует, наличия правовых норм, призванных защищать права членов от их нарушений, которые могут произойти в результате доминирующего положения, занимаемого объединением. Сюда могут относиться некие средства правовой защиты, которые могут предотвратить возможность исключения членов из состава объединения в нарушение его регламента либо потерю ими определенных привилегий, которые могут в совокупности приводить к значительному ущемлению прав, либо даже предотвращать принятие правил, которые могут быть истолкованы как совершенно неразумные или волюнтаристские. (178) В таких случаях достаточный уровень защиты прав, как правило, достаточно легко обеспечивается соответствующими правовыми средствами, которые заинтересованные члены могут использовать для решения вопроса в суде; случаи, когда необходимо вмешательство государственного органа, представляющего интересы заинтересованного члена, достаточно редки.
Поскольку свобода объединения в первую очередь является правом граждан, входящих в то или иное объединение, также существует обязательство предотвращения ситуаций, когда такие граждане принуждаются к вступлению в объединение. Такого рода признание негативного аспекта понятия свободы объединений привело в контексте профессиональных союзов, к идее о неприемлемости требований, заключающихся в том, что для того, чтобы сохранить работу или продолжать иметь возможность зарабатывать на жизнь, граждане должны отказаться от своих возражений по поводу условий членства в объединении. (179) Тем не менее, такого рода вопросы и проблемы в той же мере применимы и вне контекста профессиональных союзов. Исходя из этого, суд удовлетворил жалобу мелких землевладельцев, которых обязывали вступить в охотничий союз и разрешить охоту на принадлежащих им землях невзирая на их неприятие охоты как вида деятельности. (180) Не имеет значения, являются ли ограничения, наложенные на гражданина, являющегося членом объединения, прямым результатом применения закона или же его косвенным последствием. (181) Однако они с меньшей вероятностью будут признаны неприемлемыми, если они не затрагивают отказов от членства в силу внутренних убеждений (182) или же если они касаются лишь законных форм деятельности профсоюза. (183) Более того, тот факт, что вступление в объединение может влечь за собой налоговые или иные льготы, сам по себе не будет считаться непозволительным стимулом. (184) Далее, как уже было ранее показано, до сих пор не было зафиксировано ни одного случая, когда требование о вступлении граждан в профессиональную ассоциацию было бы признано нарушением. (185) Тем не менее, хотя индивидуальный интерес в осуществлении права на свободу выбора, без сомнения, в определенной степени противопоставляется общественному интересу в применении регулятивных мер, все решения, касавшиеся такого рода ассоциаций, отличались тем, что их членам не запрещалось создавать их собственные организации в дополнение к тем, участие в которых было обязательным; (186) другими словами, они могли выражать свое мнение тем способом, который считали приемлемым. Таким образом, любое принуждение к участию в профессиональных ассоциациях (187) будет, скорее всего, рассматриваться Судом с гораздо меньшей благожелательностью, если такого рода ассоциации являются для их членов единственным средством выражения мнения по соответствующим вопросам, а также если их структура лишает принужденных к участию членов какой-либо реальной возможности участия в процессах формирования политики.
Контроль за управлением объединений

Вопросы по поводу мер регулирования должны также задаваться в отношении того, каким образом государство может использовать то или иное объединение в своих целях. Безусловно, не так уж редко можно наблюдать ситуации, когда считающиеся государственными цели достигаются при помощи частных организаций (коммерческих предприятий или частных объединений), имеющих сходные с государственными цели и действующих в рамках тех или иных форм партнерств, договорных соглашений или иных форм делегирования. Никаких возражений по этому поводу быть не может — более того, как уже указывалось выше, это является одной из ключевых причин, по которым следует поощрять развитие гражданского общества; неправительственный сектор зачастую обеспечивает большую гибкость в решении отдельных проблем, и тот факт, что он гораздо более тесно связан с теми, кто нуждается в помощи, обеспечивает его инструментарием, необходимым для принятия решения о том, где конкретно усилия могут быть приложены с наибольшей эффективностью. Тем не менее, несмотря на то, что было бы недальновидно не использовать такой полезный ресурс, необходимо уделять постоянное внимание тому, чтобы государство не предпринимало попыток «захватить» объединение и превратить его по сути в ведомство, работающее под его контролем. В таких условиях объединение потеряет свободу вести собственные дела и, если это произойдет не добровольно, будет иметь место нарушение положений статьи 11. Примером такого рода может служить попытка использовать ассоциацию водителей такси для целей администрирования услуг такси в Исландии. (188) Регулирование таких услуг, безусловно, является общественным интересом и, как таковое, вполне может служить достаточной основой для введения требования об обязательном членстве в организации публичного права, (189) однако «поглощение» организации, являющейся частным объединением, в данном случае означало, что оно было лишено возможности вести свои дела самостоятельно — а это один из основных принципов концепции свободы объединений.
По той же причине сложно оправдать попытки (на этапе регистрации или после него) предписывать в подробностях, каким образом ассоциация должна организовывать свои дела и какую структуру она должна иметь, (190) — и уж тем более не должны допускаться попытки вмешаться в процесс отбора представителей такой ассоциации. (191)
Далее, несмотря на то, что подотчетность является надлежащим критерием, когда мы рассматриваем объединение, работающее с государственными органами либо получающее какие-то государственные преференции (или и то и другое), это не равносильно обязанности обеспечивать беспрепятственный доступ к процессам принятия решений данным объединением, а в первом случае, скорее всего, должно ограничиваться лишь предоставлением соответствующей информации. Таким образом, для объединения было бы совершенно законным принятие решений на закрытых собраниях, однако в таком случае возможно наличие требования о ведении достаточно информативных протоколов таких собраний. Тем не менее, государство обязано обеспечить соблюдение как своих интересов, так и прав граждан; это в свою очередь служит обоснованием требований по предоставлению финансовой отчетности и проведению независимых аудиторских проверок. Это также обосновывает требования о предоставлении четких данных о том, какие именно члены объединения ответственны за принятие решений, поскольку возможны случаи, когда принятие тех или иных решений приводит к возникновению правовой ответственности, и частные организации или государство должны знать, кто будет выступать в роли ответчика. Однако это не должно становиться предметом репрессивных регуляторных мер; что же касается уведомления уполномоченных органов, ответственных за признание или регистрацию объединения, то, без сомнения, существуют различные пути достижения этой цели — например, предоставление выписки банковского счета ассоциации, содержащей информацию о ее руководителях, уполномоченных на принятие решений от ее имени, может быть настолько же эффективным средством.
Если потребность государства в получении информации о руководстве ассоциации объяснима и законна, то требование о предоставлении сведений о ее членах уже не имеет очевидного обоснования — граждане имеют право на частную жизнь в соответствии со статьей 8 Европейской конвенции. Кроме того, раскрытие личных сведений может также быть причиной для неучастия в объединении и, следовательно, является недопустимым ограничением свободы объединений. (192)
Надзор

Конечно, возможны ситуации, в которых объединения осуществляют неправомерную деятельность, и в этом случае может потребоваться определенное вмешательство государства. Тем не менее, при этом должен применяться тот же принцип, что действует в отношении отдельных граждан, а именно — деятельность считается правомерной до тех пор, пока не будут представлены доказательства обратного. (193) Так, никаких полномочий на обыск помещений и изъятие документов и других материалов объединений не должно предоставляться без наличия для этого объективных оснований. Более того, санкция на такого рода действия должны даваться судьей, а соответствующий ордер должен быть конкретным. Он должен содержать точную информацию о том, в связи с чем производится обыск; не может быть дано разрешение на обыск общего характера в расчете на то, что что-нибудь будет обнаружено. Судья также должен быть готов отказать в санкции, если ему не будет предоставлено достаточных доказательств, обосновывающих обыск. Все эти нормы предусмотрены в прецедентном праве по статье 8 Европейской конвенции и применяются вне зависимости от того, проводится ли обыск в отношении физического лица или объединения. (194) Следует отметить, что наблюдение за деятельностью объединения или ее членов с применением различных методов слежения, таких как, например, перехват корреспонденции, также должно быть обосновано в соответствии с требованиями, установленными статьей 8; в отсутствие таких обоснований возникают законные основания для жалоб на несоблюдение данных положений. (195)
При наличии достаточных оснований для применения мер в отношении объединения, будь то в случае несоблюдения им определенных требований в отношении признания или регистрации либо в случае осуществления иной недопустимой деятельности, государством могут быть использованы соответствующие полномочия.
Тем не менее, даже в таких случаях необходимо чувство меры; упущения технического характера не должны иметь серьезных последствий для самого объединения или его членов. Поэтому вначале должна быть рассмотрена возможность решения вопроса посредством направления тех или иных указаний, (196) лишь в случае невыполнения которых могут последовать санкции, а не немедленное возбуждение уголовно-правового производства. (197) Такому производству, безусловно, присущи определенные гарантии судебного надзора; очень важно, чтобы любого рода административные меры также отвечали этому условию. Сам по себе факт, что администрация утверждает о наличии нарушения, не означает, что нарушение действительно имеет место; утверждение может основываться на ошибочной интерпретации закона, либо может иметь место недопонимание или неполные сведения, которые послужили причиной нарушения. В любом случае, ассоциация обязательно должна иметь возможность опротестовать занятую государством позицию в судебном порядке перед независимым судом, обладающим юрисдикцией, необходимой для рассмотрения дела. Если же это невозможно, то в таком случае, безусловно, имеет место нарушение статьи 6 и статьи 13 Европейской конвенции, которые гарантируют право на справедливое судебное разбирательство при определении гражданских прав и право на эффективное средство правовой защиты. (198) Более того, когда оспаривается законность требования о том, что объединение должно прекратить осуществлять тот или иной вид деятельности, должна существовать возможность подачи ходатайства о приостановлении действия такого требования до тех пор, пока соответствующее производство не будет завершено; для того, чтобы отказать в таком ходатайстве, необходимо наличие весьма веских оснований, и должна существовать возможность судебного обжалования такого отказа в разумные сроки. Без последней гарантии якобы «срочно необходимое» приостановление деятельности объединения может быть использовано как предлог для запрета этой организации заниматься совершенно законными видами деятельности.
Ликвидация

В большинстве случаев надлежащим видом санкций в отношении объединения за несоблюдение им требований законодательства является просто требование об исправлении допущенных нарушений, определенная форма гражданской ответственности и (или) наложение административного или уголовного взыскания, как на само объединение, так и на отдельных его членов, виновных в нарушении. Применяться такое наказание должно, естественно, с соблюдением принципа соразмерности наказания нарушению, поскольку в ином случае оно, скорее всего, будет являться косвенным нарушением принципа свободы объединений.
Тем не менее, существуют обстоятельства, при которых деятельность объединения не оставляет иного выбора, кроме принудительной ликвидации. (199) Такого рода обстоятельства весьма редки и, скорее всего, будут включать лишь случаи, когда объединение осуществляет деятельность антиконституционного характера, не прекращает вести неправомерную деятельность после того, как получило соответствующие предупреждения и возможность для исправления нарушений, либо не действует на протяжении такого длительного периода, что возникает необходимость во вмешательстве для того, чтобы убедиться, что его средства используются надлежащим образом. (200)
Судом неоднократно указывалось на необходимость исключительно хорошо обоснованной причины для такой радикальной меры, как ликвидация. Так, например, в деле United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey (201) (которое касалось роспуска этой политической партии конституционным судом после того, как она обратилась к нему с ходатайством о вынесении решения о возможности ее участия в выборах и оценке совместимости ее целей с положениями Конституции) Суд дал ясно понять, что защита, предоставляемая статьей 11, распространяется не только на момент создания объединения, но и действует на протяжении всего ее существования; в то время как существует необходимость в строгом контроле за всеми ограничениями, налагаемыми на свободу объединений, в особенности когда это касается политических партий, «такой тщательный надзор еще более необходим, когда под запрет попадает целая политическая партия, а ее лидерам [как это произошло в данном случае] запрещается участвовать в подобной деятельности в будущем». (202) Возможно, в других случаях, когда распускаемое объединение не является политической партией, такой уровень тщательности и не будет необходимым — хотя маловероятно, что есть большая разница в подходе в отношении к такой партии и объединению, чьи цели могут рассматриваться как политические, но не в «партийном» смысле — однако базовые требования одинаковы для всех видов объединений. Требования же эти заключаются в том, что такая мера, как ликвидация, должна быть не только соразмерна законной цели — т.е. ликвидация должна оставаться исключительной мерой — но и причины ее принятия должны быть явно «имеющими отношение к делу и достаточными». (203)
В деле United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey особенно важным моментом было то, что партия была распущена даже до того, как она смогла начать свою деятельность, и что ликвидация, таким образом, была инициирована исключительно на основании партийного устава и программы. Два основания для ликвидации, которые конституционный суд извлек из этих документов, заключались в том, что в нарушение положений уголовного кодекса, согласно которым политическая деятельность, инспирированная коммунистической идеологией, является уголовно наказуемой, партия включила в свое название слово «коммунистический», а также что она ставила себе целью пропаганду сепаратизма и раскола турецкой нации. По мнению Суда, выбор партией своего названия не мог, в принципе, являться обоснованием такой радикальной меры, как ликвидация, если не существовало других имеющих отношение к делу и достаточных оснований. Однако таких оснований явно не было; формальный подход, продемонстрированный конституционным судом Турции, который принял свое решение исходя из предположения, что использование соответствующего названия автоматически позволяет применять уголовный кодекс, был опровергнут тем фактом, что к моменту ликвидации эта норма уголовного кодекса уже была отменена. Сам Конституционный суд признал, что партия, несмотря на свое название, не стремилось «утвердить господство одного социального класса над другими, а наоборот, удовлетворяла требованиям демократии, в том числе в отношении политического плюрализма, всеобщего избирательного права и свободы участия в политическом процессе». (204)
В таких обстоятельствах избранное название партии не могло являться обоснованием для заключения о том, что данная партия стремилась проводить в жизнь политику, представлявшую реальную угрозу для турецкого общества или государства, и этого было недостаточно для оправдания ее роспуска. (205) Хотя второе основание, использованное Конституционным судом, — а именно недопустимые цели деятельности — без сомнения, могло бы служить оправданием такой радикальной меры, как ликвидация, все же необходимо продемонстрировать, что такого рода основание действительно существует; как мы уже видели, (206) в процессе рассмотрения устава и программы партии — при котором были приняты во внимание трудности, связанные с борьбой с терроризмом в Турции — Суд не смог обнаружить в них никаких положений, которые могли бы считаться подлежащими запрету. Суд допускал, что программа партии могла содержать скрытые цели и намерения, однако добавил, что они могли бы быть обнаружены лишь после проведения сравнения с деятельностью партии и защищаемой ею позицией; однако сделать это было невозможно ввиду полного роспуска партии после ее образования. В таких обстоятельствах столь радикальная мера была признана несоразмерной в целях защиты конституционного порядка и, следовательно, нарушающей положения статьи 11. Действительно, роспуск на таком этапе всегда будет очень сложно обосновать, поскольку оснований для обоснования необходимости принятия таких мер будет очень мало (как в случае с отказом в признании или регистрации на основании предположения о том, какими могут быть цели или деятельность ассоциации). (207)
Отсутствие каких-либо конкретных действий со стороны организации, подвергнутой процедуре роспуска, также являлось важным аспектом в деле Socialist Party and Others. V. Turkey. (208)
В этом случае партия — которая, в отличие от только что описанной, действовала на протяжении некоторого времени (209) — была распущена из-за различных публичных заявлений, которые конституционный суд посчитал достаточными для принятия решения, несмотря на то, что сделавшее их лицо уже ушло с поста председателя партии. Как мы видели ранее, (210) Суд не нашел в этих заявлениях ничего, что могло бы рассматриваться как призыв к насилию, восстанию или любой другой форме отрицания демократических принципов; наоборот, Суд отметил, что данное лицо фактически подчеркивало необходимость демократических изменений, несмотря на использование не совсем корректных выражений. Более того, заявления необходимо было толковать в их контексте, таким образом, что ссылки на самоопределение и выход из состава государства следовало понимать в смысле необходимости введения какой-либо федеральной системы, которая могла бы быть принята в Турции на основе свободного волеизъявления курдов. (211) Таким образом, в заявлениях не было ничего антидемократического, и, в отсутствие чего-либо, что могло бы подвергнуть сомнению искренность заявителя, санкции против партии применялись фактически за поведение, которое представляло собой не более чем законную реализацию свободы слова. В результате роспуск партии, несмотря на законную цель, то есть защиту интересов национальной безопасности, может рассматриваться лишь как несоразмерная и, следовательно, не необходимая в демократическом обществе мера. (212)
Однако все же существует возможность обоснования решения о роспуске, как это имело место в судебном решении по делу Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey. (213) По мнению Суда, в высказываниях и программных заявлениях лидеров партии содержалось достаточно оснований для вывода о том, что целью партии было создание несветского и, следовательно, недемократического государства. Лидеры партии пропагандировали введение альтернативных правовых систем, дискриминации между отдельными гражданами на основе их религиозных верований, а также различных религиозных правил для разных религиозных общин, согласно которым шариат являлся бы обязательным законом для мусульманского большинства населения страны и (или) ее обычным правом. Более того, из их заявлений возникало ощущение, что партия не исключала возможность применения силы в определенных обстоятельствах для противостояния тем или иным политическим программам либо для получения и удержания власти. В таких условиях Суд пришел к выводу, что государство может «разумно предотвращать осуществление такого рода политики, которая входит в противоречие с положениями Конвенции, прежде чем будет предпринята попытка ее внедрения посредством конкретных шагов, способных оказать негативное влияние на гражданское согласие и демократический режим в стране». (214)
Тем не менее, важно то, что опасность, которую представляла собой данная политическая сила, была не просто теоретической или иллюзорной, а вполне достижимой, поскольку такая радикальная мера, как роспуск, может быть обоснована лишь в том случае, когда присутствует реальная и непосредственная угроза общественному порядку. Существование такого рода угрозы в данном случае было признано, поскольку партия пользовалась большим влиянием — имея более трети мест в национальной ассамблее и пользуясь растущей популярностью на выборах в местные органы власти, — а также ввиду успеха других политических движений, основанных на религиозном фундаментализме, которого они добились в прошлом путем захвата политической власти и затем установления пропагандируемой ими социальной модели.
Более того, действие правительства не было признано несоразмерным, поскольку, помимо роспуска самой партии, лишь пятерым ее лидерам было временно запрещено заниматься парламентской деятельностью и участвовать в деятельности своей политической партии. (215) Тем не менее, очень тщательный анализ различных замечаний и политических заявлений показывает, что роспуск остается мерой, оправдать или обосновать которую крайне трудно, — мерой, применению которой должно предшествовать тщательное рассмотрение. (216)
Там, где ликвидация действительно оправдана и обоснована, она будет считаться легитимной только при условии наличия эффективного судебного надзора; без этого не будет эффективного средства судебной защиты от возможного нарушения свободы объединений и, соответственно, будет иметь место нарушение статьи 13. (217) Далее, лишь в самом исключительном случае решение о роспуске не приостанавливается до принятия решения по апелляции на него; одним из факторов, приводящих к заключению о несоразмерности роспуска в случаях, когда было признано нарушение положений статьи 11, являлось «немедленное» действие назначенной меры; (218) ее радикальный характер, без сомнения, был бы смягчен при условии существования возможности приостановки решения до вынесения решения по апелляции на него.
Во всех только что описанных случаях ликвидации одним из автоматических последствий его была передача активов ликвидируемых объединений государству. Это может быть вполне надлежащим подходом в случае принятия мер против антиконституционной деятельности, однако это также может быть фактором, который способен привести к признанию применяемой меры несоразмерной ее цели. (219) Очевидно, что передача активов, по всей видимости, не могла бы быть оправдана или обоснована в случае ликвидации по другим основаниям, в частности, отсутствие деятельности объединения на протяжении долгого периода времени. В таком случае нет никаких причин, по которым ликвидация должна становиться таким приятным и неожиданным подарком для государства; надлежащим проявлением уважения к целям тех, кто передал объединению имущество, было бы обеспечение условий, при которых оно могло быть передано организации со сходными целями. (220) В дополнение к нарушению статьи 11 в отношении объединений и их членов, невыполнение этого условия также может составлять нарушение прав донорских организаций и частных жертвователей на осуществление контроля за использованием их собственности в соответствии со статьей 1 Первого протокола. (221)
Государственные служащие

Следует отметить, что последнее предложение статьи 11 прямо говорит о пределах применения свободы объединений, которой могут пользоваться определенные категории лиц, в том смысле, что гарантия свободы объединений сформулирована не для того, чтобы «препятствовать введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства». (222)
Достаточно понятно, кто входит в первые две категории, (223) однако формулировка третьей категории может быть проблематичной ввиду того, что различные государства по разному определяют организацию государственного сектора. Тем не менее, это категория, которую Суд постановил «определять в узком смысле», (224) и маловероятно, что тот факт, что кто-то получает жалование из государственного бюджета либо формально определяется как госслужащий, будет играть определяющую роль. Суд оставил открытым вопрос распространения этой категории на учителей, даже если они считаются в той или иной стране государственными служащими, (225) а в другом деле другие государственные служащие были отнесены к категории, на которую распространяется ограничение, лишь потому, что цели организаций, в которых они работали, соответствовали целям армии или полиции. (226) Далее, в деле Grande Oriente DItalia di Palazzo Giustiniani v. Italy Суд не признал лиц, назначенных районным административным органом в различные общественные и частные организации, подпадающими под ограничение, поскольку их связь с указанным органом прослеживалась даже менее слабо, чем связь между учителем и ее работодателем в деле Vogt v. Germany. (227) Таким образом, возможно, что термин «административные органы государства» в конечном итоге будет использоваться применительно лишь к высшему руководству, так как правомерность таких ограничений обусловлена уровнем и характером их обязанностей; (228) тем не менее, пока она, вероятно, будет продолжать применяться к достаточно широкому кругу граждан.
При наложении ограничений на свободу объединений тех лиц, которые подпадают под оговорку, очевидно, что такие ограничения должны всегда основываться на законе, (229) вводиться в связи с одной из целей, определенных во второй части статьи 11, а также соблюдать принцип соразмерности, даже если они могут носить более широкий характер, нежели ограничения, которые считались бы приемлемыми для любой иной категории граждан. (230) Например, в деле Vogt v. Germany увольнение учительницы за ее членство и активное участие в коммунистической партии было признано мерой, несоразмерной с целью защиты конституционной демократии, поскольку партия как таковая не была запрещена, а заявительница не только подтверждала свою приверженность конституционному порядку, но и никогда не занималась пропагандой партии в школе. (231) С другой стороны, в деле Ahmed and Others v. United Kingdom — в котором оговорка о допустимости ограничений в отношении определенных лиц не применялась — суд поддержал ограничения, запрещавшие некоторым сотрудникам местных органов власти участвовать в деятельности политических партий в организационной и административной сферах и занимать официальные партийные должности, и признал их оправданными в целях поддержания старинной традиции политического нейтралитета со стороны тех, кто консультирует и направляет избранных членов административного органа власти. Приняв такое решение, Суд уделил особое внимание относительно точному функциональному определению категорий лиц, подпадающих под ограничения, (232) а также тому факту, что ограничения не означали полного запрета на членство или участие в деятельности той или иной политической партии.
В деле Rekvenyi v. Hungary (233) суд согласился с тем, что полный запрет даже на принадлежность полицейских к какой-либо политической партии, а также на их участие в различных видах политической деятельности может быть оправдан исходя из желания обеспечить положение, при котором «крайне важная роль полиции в обществе не подвергалась бы опасности из-за утраты политической нейтральности ее служащими». В этом отношении суд посчитал особенно важным тот факт, что Венгрия находилась в процессе перехода от тоталитарного режима, который в большой мере полагался на прямое подчинение полиции правящей партии — цель заключалась в том, чтобы «общество больше не рассматривало полицию как силу, поддерживающую тоталитарный режим, а, скорее, как хранителя демократических институтов». (234) Однако, как показало дело Ahmed and Others v. United Kingdom, политический нейтралитет важен для всех демократических обществ, и представляется маловероятным, чтобы подобное ограничение не могло бы быть оправдано лишь потому, что новейшая политическая история того или иного общества не была подобна истории Венгрии. Тем не менее, поддерживая данное ограничение, Суд особо отметил, что полицейским служащим все же была предоставлена достаточная свобода выбора для участия в деятельности политических партиях, поэтому ограничения не были признаны несоразмерными по своим последствиям, будь то в отношении свободы объединений или свободы выражения мнения. (235)
Защита гарантий в международном
и региональном масштабе

Последнее, что хотелось бы отметить — это то, что право индивидуальной жалобы в соответствии с Европейской конвенцией распространяется и на неправительственные организации. Это означает, что данные объединения (а не только их члены), чьи права, предусматриваемые в Статье 11, а также в других положениях Конвенции, были, по их мнению, нарушены, (236) могут обратиться за помощью в Страсбургский Суд в случае отсутствия эффективных средств правовой защиты внутри страны, где это происходит. При этом никакого значения не будет иметь то, что объединение еще не получило правового статуса или утратило его в результате ликвидации, не в последней степени по той причине, что именно эти вопросы и могут быть предметом спора. (237) Это служит гарантией того, что европейские стандарты свободы объединений соблюдаются на практике, а не только в теории. Однако в случае Международного пакта о гражданских и политических правах только члены объединений могут подать жалобу в соответствии с Первым факультативным протоколом о нарушении свободы объединений и связанных с ней прав, так как юридические лица — будь то члены объединения или оно само — не рассматриваются как «лица» в смысле Статьи 1 последнего документа. (238) Тем не менее, этот механизм все же остается средством правовой защиты в тех ситуациях, когда международные гарантии свободы объединений не соблюдаются должным образом.

Джереми Макбрайд ,
Директор Программы «Права человека:
Теория и практика», Университет Бирмингема;
также Заместитель председателя, INTERIGHTS.