Международный круглый стол: «Перспективы расширения права на доступ к информации, форм общественного контроля и противодействия коррупции в Республике Казахстан: рассмотрение законодательных инициатив»

27 февраля 2015 года в зале заседаний № 806 Центрального аппарата партии «Нұр Отан» состоялся Международный круглый  стол на тему: «Перспективы расширения права на доступ к информации, форм общественного контроля и противодействия коррупции в Республике Казахстан: рассмотрение законодательных инициатив». Организаторами круглого стола выступили Правовой совет при партии «Нұр Отан», Центр исследования правовой политики (LPRC), Генеральная прокуратура РК, Комитет связи, информатизации и информации Министерства по инвестициям и развитию, Интерньюс — Казахстан, Институт гуманитарных исследований и проектов. Мероприятие прошло при технической поддержке Офиса программ ОБСЕ в Астане и Фонда СОРОС — Казахстан.

Мероприятие было направлено на квалифицированное обсуждение проектов законов «О противодействии коррупции», «О доступе к информации», «Об общественном контроле», ныне разрабатываемых депутатами Парламента – членами партии «Нұр Отан». Соответствующие рабочие группы по разработке и рассмотрению указанных законопроектов были образованы постановлением Фракции партии «Нұр Отан» в Мажилисе Парламента от 18 февраля 2015 года.

Следует подчеркнуть, что разработка и принятие этих новых для казахстанского правового поля законов прямо предусмотрена партийной Программой противодействия коррупции на 2015-2025 годы,  принятой на расширенном заседании Политического Совета партии «Нұр Отан» 11 ноября 2014 года под председательством Главы государства, Председателя партии  «Нұр Отан» Н.А. Назарбаева.

В работе круглого стола приняли участие представители Парламента Республики Казахстан, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, ведущие международные и национальные эксперты, представители государственных органов, академических кругов, общественных и международных организаций.

Доступ к информации

Первая сессия круглого стола была посвящена перспективам расширения права а доступ к информации в Республике Казахстан. Руководитель рабочей группы по разработке законопроекта РК «О доступе к информации» — депутат Парламента РК Ашимбаев М.С. в своем выступлении обозначил три главных фактора, которые обуславливают актуальность и необходимость принятия данного законопроекта.

«Во-первых, Конституция нашей страны гарантирует право каждого гражданина на получение и распространение информации любым незапрещенным законом способом (пункт 2 статьи 20 Конституции). Эта конституционная гарантия должна быть обеспечена правовым механизмом реализации. И вот на это направлен прежде всего данный законопроект, то есть на реализацию правовой нормы нашей Конституции. Во-вторых, современный мир — это мир информации. Сегодня доступ к информации — это важный критерий социальной справедливости. В-третьих, принятие Закона «О доступе к информации» может стать важным шагом в рамках борьбы с коррупцией в нашей стране. Одно из главных условий коррупции — закрытость экономической, политической системы. Там, где нет свободных информационных потоков, где информация свободно не выходит и не заходит, где информация не контролируется, где информация необъективная, создается среда для распространения коррупции. Поэтому данный законопроект является очень важным с точки зрения формирования антикоррупционной среды в Казахстане и будет являться, мы так надеемся, важным шагом в повышении эффективности деятельности по противодействию коррупции в Казахстане» — отметил руководитель рабочей группы.

Ашимбаев М. С. в своем выступлении отметил, что говоря о доступе к информации, подразумевается прежде всего доступ к информации государственных органов и органов местного самоуправления, субъектов квазигосударственного сектора, включая национальные компании, получателей бюджетных средств, а также субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение в нашей экономике.

В тоже время Ашимбаев М.С обратил внимание участников круглого стола на необходимость обозначить в законопроекте сферы, где ограничивается доступ к информации.

Директор Института гуманитарных исследований и проектов, член Правового совета при партии «Нұр Отан» Уакпаев Б. С. в своем выступлении отметил, что согласно проекту закона к пользователям информации отнесены физические и юридические лица, а также международные организации. Учитывая попытку разработать проект закона в развитие пункта 2 статьи 20 Конституции, мы приходим к выводу, что круг субъектов является более широким. Если обратиться к Конституции, то право на информацию находится в разделе «Человек и гражданин», который посвящен права граждан, а не юридических лиц.

«Исходя из положений постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 1 декабря 2003 года №12, юридические лица и международные организации также таким правом не обладают. Вместе с тем, учитывая, что проект закона будет иметь межотраслевой характер, считаем вполне целесообразным расширение круга субъектов-пользователей информации» — добавил Уакпаев Б.С.

Обладателями информации в соответствии со статьей 9 законопроекта РК «О доступе в кинформации» наряду с государственными органами и органами местного самоуправления признаются субъекты квазигосударственного сектора, получатели бюджетных средств, субъекты рынка, занимающие доминирующее и монопольное положение. К обладателям информации также приравниваются физические и юридические лица, которые владеют экологической информацией, а также информацией, которая может влиять на безопасность и жизнь граждан. «По нашему мнению, дискуссионным является отнесение к данной категории физических лиц. Как это практически будет реализовываться, возможно, на практике возникнет вопрос» — выразил мнениеДиректор Института гуманитарных исследований и проектов.

Эксперт по вопросам доступа к информации Дмитрий Котляр обратил внимание присутствующих на  разграничение вопросов доступа к информации и рассмотрения обращений граждан. «Есть отдельные правовые институты, это два отдельных права человека — права на доступ к информации и права на петиции. Очень часто его на практике путают, и это создает проблему с реализацией таких законов. Поэтому следует четко предусмотреть, что если в письме, запросе речь идет о разъяснении, о предоставлении каких-то аналитических материалов, то есть если речь идет о создании новой информации, то это не является запросом информации в понимании закона, это является обращением, и оно должно рассматриваться в другом порядке, который определен специальным законом» — отметил Котляр Д.

Котляр Д. пояснил, что все ограничения в доступе, в том числе и к государственным секретам должны соответствовать общим принципам: «Здесь мы подходим к такому важному элементу и механизму для ограничения в доступе к информации, так называемый, трисоставной тест. Он очень хорошо заложен сейчас в статье 7 законопроекта. Опять же хочу отметить, что это очень прогрессивное положение. Не все страны смогли его прямо в текст закона вложить, хотя это считается общемировым подходом теперь и стандартом, который активно рекомендуется для включения во все законы, но очень важно его четко отобразить в законопроекте и в будущем законе. Некоторые улучшения по формулировке предложены в тексте моего заключения. Важно по тексту законопроекту, когда идет речь об ограничении доступа к информации, когда идет речь о возможных основаниях для отказа в доступе, всегда ссылаться на этот тест, на проверку на вред и на проверку на общественный интерес, поскольку только через применение трисоставного теста возможно ограничение доступа к информации. Здесь неважно идет ли речь о конфиденциальной информации о человеке или же речь идет о государственных секретах. Должен существовать единый порядок ограничения в доступе, этот порядок четко регулируется в статье 7 законопроекта и он должен распространяться на все случаи возможного ограничения доступа к информации».

Генеральный директор ТОО « Компания «ЮрИнфо» Лоскутов И.Ю. также обозначил проблему доступа к служебной информации.

«Сложившаяся практика предоставления и распространения информации государственными органами противоречит принципу презумпции открытости информации, о которой сегодня уже говорили. Существует очевидное неравенство отношений между обладателем и пользователем информации. Пользователем выступает в роли просителя информации, чиновники применяют разрешительный порядок пользования своей информацией. Отказ в доступе к информации мотивируется пометкой «Для служебного пользования»  на документе или тем, что запрашиваемый документ для внутреннего пользования, не для печати и так далее. Действующий закон вообще ничего не говорит про эту проблему. У нас, как известно, есть государственные секреты, где есть понятие служебная тайна, там присваивается определенный гриф «секретно» документам со служебной тайной. Но у нас еще есть постановление Правительства, которое на уровне Канцелярии Премьер-Министра устанавливает, что любой руководитель государственного органа, подразделения в целях служебной необходимости может засекретить любой документ, отнести его для служебного пользования» — отметил Лоскутов И.Ю.

В завершении он добавил: «На уровне Правительства такая практика снижается, хотя в 2012-2013 годах более десятки постановлений, которые были для служебного пользования, в 2014 году их практически не было. То есть прогрессивная практика, но такая неформальное отношение в рамках других государственных органов, министерств, что можно документ получить? Нет. Он что, секретный? Нет, не секретный. А почему? Он наш внутренний, он для нас, вам он нужен. Как? Мы знаем, нам сказали, что вы должны делать, потому что в этом документе так написано, пользователю приходят. Нет, он для внутреннего пользования, не дадим. Этот документ ДСП. С этим тоже нужно что-то делать».

Участники круглого стола выразили общее мнение в том, что законопроект РК «О доступе к информации» требует существенной доработки с учетом рекомендаций международных и национальных экспертов. Руководитель рабочей группы по разработке законопроекта депутат Ашимбаев М.С. обратился к участникам обсуждения, представителям международных организаций, экспертам, ученым, с предложением вносить рекомендации по доработке законопроекта о доступе к информации и заверил, что дальнейшая работа над законопроектом будет проходить в условиях открытости.

Общественный контроль

Вторая сессия круглого стола была посвящена обсуждению проекта закона РК «Об общественном контроле». Открывая сессию Руководитель рабочей группы по разработке данного проекта, депутат Парламента РК Султанов К.С. отметил, что существенным моментом представляемого проекта закона является то, что в нем определен круг субъектов и объектов общественного контроля, закреплены их права и обязанности, перечень процедур общественного контроля, закреплена обязанность объекта общественного контроля и должностных лиц реагировать на заключения, рекомендации, подготовленные в результате осуществления общественного контроля.

«Контроль посредством проведения таких процедур общественного контроля, как заслушивание отчетов о результатах работы, общественные слушания, общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественные проверки, общественные расследования, позволит в значительной мере защитить законные права и интересы наших граждан, что станет важной предпосылкой предотвращения грубых нарушений прав граждан, общества и государства» — добавил Султанов К.С.

Заметитель директора Центра исследования правовой политики — Зинович Татьяна в своем выступлении отметила, что в западных государствах и обществах аналогов формального института общественного контроля в той форме, которая сейчас предлагается нашим проектом, нет. «По существу, и на Западе общество контролирует государственные органы, какие-то организации, экономические организации, но, как правило, этот контроль не делается на основе  особого закона, это происходит вот так, как сейчас происходит у нас пока. Контроль со стороны общественности, гражданского общества, который выражен в контроле со стороны индивидуумов или общественных организаций, совершается на основе тех конституционных прав, которыми мы все обладаем. То есть это право на свободу ассоциаций, свобода выражения мнения, получения информации, свобода средств массовой информации, возможно, в зависимости от конкретных ситуаций — и других прав. К этому, конечно, в качестве субсидиарной ответственности добавляется еще возможность судебной защиты своих прав, которая также у нас предусмотрена всеми отраслевыми кодексами» — пояснила Зинович Т.

Также представитель Центра исследования правовой политики обратила внимание на то, что законопроект предусматривает, что объектами контроля могут быть государственные органы, местное самоуправление, государственные учреждения, государственные предприятия и субъекты предпринимательского сектора. «В данном случае, если исходить опять же из упоминаемого конституционного принципа, который предусмотрен в статье 33 «Право на участие в управлении делами государства», тогда общественный контроль, распространяемый на частные и коммерческие структуры, будет вызывать определенные вопросы, потому что он этим принципом не охватывается. Если речь идет о различных государственных объектах общественного контроля, то границами контроля будут являться необходимость обеспечения и функционирования, возможные потребности секретности, и цель общественного контроля будет заключаться как раз-таки в обеспечении гласности, законности, эффективности действий государства, его подразделений, то есть характерных черт правового, демократического государства. Если речь идет уже о частных объектах общественного контроля, то эти объекты имеют помимо всего еще целый спектр собственных прав. Например, право собственности, право интеллектуальной собственности своих научно-технических достижений, право свободного предпринимательства, право неприкосновенности деловых помещений и так далее. Тогда задача законодателя в таком случае заключается в разумном ограничении и взвешивании этих конфликтующих правовых позиций субъектов и объектов общественного контроля. То есть позиции, которые в обоих случаях основываются на основных правах всех объектов» — добавила Зинович Т.

К этому мнению присоеднилась Кужукеева Г., правовой консультант, Менеджер Программы «Развитие через региональное сотрудничество (DRC)» Международного Центра Некоммерческого Права (ICNL): «Кого обычно проверяют? Здесь опять-таки подход на Западе такой, что проверяются государственные структуры. Почему? Потому что они действуют, работают на деньги налогоплательщиков, и мы как налогоплательщики обязаны знать, что делается на наши деньги, как тратятся ли, эффективно происходит деятельность этих государственных органов или их надо вообще реорганизовать. То есть здесь стоит такой вопрос. Поэтому проще решать этот момент. Когда мы говорим о контроле за частными организациями, бизнесом, некоммерческими организациями, неважно, то здесь  я солидарна с предыдущим докладчиком, мы вторгаемся в область частного права. Очень важно здесь соблюсти это соотношение и не навредить бизнесу. Если представить ситуацию, когда этот закон заработал в таком виде, в котором он сейчас есть, то достаточно организовать информационное сообщение от какого-нибудь гражданина о том, что нарушаются какие-то права или что-то страшное случилось в какой-то коммерческой организации, и туда отправят проверку. Эта проверка придет и парализует деятельность этой организации на 30 рабочих дней, минимально, то есть этот срок. Плюс, они могут еще на 30 рабочих дней продлить свою проверку, если необходимо получить какие-то дополнительные сведения. То есть это получается, что 60 рабочих дней бизнес будет нести убытки, никто им этого возмещать не будет. А если еще окажется, что незаконно они вторглись, и на самом деле нарушения не было, то начнется куча судебных исков, суды будут завалены жалобами и исками со стороны юридических и физических лиц. Это один из вариантов. Просто я как бы усугубляю, чтобы было понятно, как это может работать».

Противодействие коррупции