Проблемы доступа к информации о деятельности государственных органов в РК и пути их законодательного решения

Настоящее экспертное заключение подготовлено для Интерньюс-Казахстан при поддержке Офиса программ ОБСЕ в Астане. Мнения и взгляды, содержащиеся в заключении, не отражают точку зрения Офиса программ ОБСЕ в Астане

 

1. Необходимость разработки законопроекта «О доступе к информации»

 

Предметом настоящего заключения является проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по состоянию на 26 апреля 2012 года[1] (далее — законопроект), подготовленного рабочей группой из представителей заинтересованных отечественных и международных НПО, донорских организаций, последнее время возглавлявшейся Асановым Ж.К., тогда депутатом Мажилиса Парламента РК. В 2013 году рабочая группа, состоящая из представителей международных и казахстанских неправительственных организаций, экспертов в области доступа к информации, при поддержке ПРООН доработали текст законопроекта «О доступе к информации» (далее — Законопроект-2013) на основе рекомендаций экспертов БДИПЧ/ОБСЕ, «Артикль 19», Центра демократии и права.

Разработка и принятие законопроекта были предусмотрены Национальным планом действийв области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы, одобренным резолюцией Президента РК от 5 мая 2009 года за № 32-36.125. Кроме того, законопроект неоднократно фигурировал в промежуточных вариантах Планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан в 2000-е годы, но неизменно исключался из них.

В документе «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-ий раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.)[2]говорится: «Закон «О доступе к информации» не был принят в Казахстане, как рекомендовалось, а работа над соответствующим законопроектом была приостановлена. Между тем, необходимость разработки и принятия проекта закона «О доступе к информации» формально признается во многих официальных документах как на международном, так и на национальном уровне[3].

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858[4], признается наличие проблемы: «Необходимо также совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов информации. В целом данная деятельность и механизмы ее правового регулирования должны быть направлены на гарантирование свободы слова, свободное получение и распространение информации любым, незапрещенным законом способом, с учетом соблюдения конституционных прав на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров и иных сообщений, а также соблюдения требований законодательства о государственных секретах» (подраздел 2.1). В Концепции также подчеркивается: «Общество заинтересовано в полном, объективном и беспристрастном освещении деятельности судебной власти. В этих целях необходимо повышать уровень открытости и прозрачности судебной системы, в частности путем предоставления, более широкого доступа населения к информации о деятельности судов» (подраздел 3.2).

Государственная программа «Информационный Казахстан — 2020», утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года № 464[5] предусматривает:

1) расширение перечня публичной информации представляемой Правительством Республики Казахстан и государственными органами гражданам и бизнесу через портал «электронного правительства»;

2) внесение изменений в текущее законодательство с целью своевременности представления, объективности, полноты и достоверности электронных информационных ресурсов, в отношении которых законодательством Республики Казахстан установлен обязательный характер их публичного распространения либо представления государственными органами.

В пункте 4.2 Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденной указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986[6] (далее — Антикоррупционная стратегия) говорится: «Еще одним инструментом обеспечения прозрачности работы государственного аппарата должен стать Закон «О доступе к публичной информации», который закрепит права получателей публичной информации, порядок ее предоставления, учета и использования. Свободный доступ к публичной информации исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками».

В п. 42 Проекта Плана мероприятий по поэтапной реализации Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 годы и противодействию теневой экономики предусмотрена разработка проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к публичной информации» Концепция проекта Закона МИР РК, при участии заинтересованных государственных органов, партии «Нұр Отан» (по согласованию) к 4 кварталу 2015 года.

В Программе противодействия коррупции партии «Нур Отан» на 2015-2025 годы(утверждена постановлением Политического совета партии «Нур Отан» от 11 ноября 2014 года № 1) декларируется принцип прозрачности, открытости и подотчетности государства обществу: «Конституция закрепляет, что единственным источником государственной власти является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам. Каждый гражданин имеет право свободно получать информацию любым, не запрещенным законом способом, а государственные органы обязаны предоставлять такую информацию, обеспечив свободный доступ. Эффективность борьбы с коррупцией напрямую зависит от ориентированности государства на служение законным интересам граждан. Работа органов государственного управления должна быть понятной и доступной обществу.».

Программа предусматривает принятие через Фракцию в Мажилисе Парламента Закона одоступе к информации, предусматривающего доступ граждан к информации государственных органов и квазигосударственного сектора, а также деятельности субъектов естественных монополий и доминантов на регулируемых рынках, в том числе по тарифообразованию и исполнению инвестиционных программ. Также поставлена цель вхождения к 2025 году в первую тридцадку стран Глобального индекса конкурентоспособности по показателю «Прозрачность принимаемых решений».

Таким образом, по сравнению с президентским указом, программа предполагает более широкий субъектный состав в законе.

Тем не менее, на сегодняшний день, перспективы внесения законопроекта в Парламент РК остаются достаточно неопределенными.

 

 

2. Текущее положение дел с доступом к информации в Республике Казахстан

 

Рассматриваемый Законопроект, как явствует из его названия, призван решить проблему законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе доступа к информации в Республике Казахстан. Как обстоят с этим дела сейчас?

Во втором периодическом докладе о выполнении Республикой КазахстанМеждународного пакта о гражданских и политических правах, утвержденномПостановлением Правительства Республики Казахстан от 3 декабря 2014 года № 1271[7]говорится: «Государственными органами принимаются меры по обеспечению права на доступ кинформации, находящейся в ведении государственных органов, и способствованию активному раскрытию информации». В пункте 2.1 Антикоррупционной стратегии констатируется: «Повсеместно расширен доступ к информации, чему способствовали меры по формированию электронного правительства, а также интернет-ресурсов государственных и частных структур».

Отмечая справедливость данных слов, следует в то же время отметить следующее. Несмотря на многочисленные декларации, в организации процесса доступа к информации со стороны государственных органов есть еще очень много формализма и показухи.

Определенная правовая основа для реализации и защиты права на доступ к информации в рамках действующего законодательства, конечно, существует. Однако, имеющиеся законодательные нормы недостаточно ясно определяют порядок получения информации заинтересованными лицами, перечень информации, которая должна предоставляться, а также гарантии ее предоставления, в связи с чем возникают следующие проблемы.

 

2.1. Терминологические проблемы, проблема отсутствия единого понятийного аппарата

 

Анализ казахстанского законодательства показывает, что система нормативного обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. До сегодняшнего дня, содержание понятий «информация» и, соответственно, «доступ» к ней, не раскрывается в законодательстве Казахстана. Это, однако, не мешает их широкому использованию в разного рода нормативных правовых актах.

Прежде всего, право на доступ к информации основано на нормах Конституции РК[8].

В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 июня 2014 года № 09-3/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан»[9], говорится: «Сложность конституционной материи, многообразие и подвижность отношений конституционного регулирования, объективная эволюция всех сторон жизни казахстанского общества требуют безусловного учета смысла конституционных ценностей, положений и норм как при принятии, так и применении законов, а также особой щепетильности в использовании конституционного понятийного аппарата. В терминах, используемых в тексте Основного закона, воплощено содержание важнейших общественных отношений, составляющих основы конституционного строя, взаимоотношений личности и государства: президентская форма правления, унитарность государственного устройства, конституционные права и свободы человека и гражданина, система высших и местных государственных органов и другие. Корректность использования соответствующих понятий нередко определяющим образом влияет на содержание и направленность правотворчества, последующего применения законов и других нормативных правовых актов».

Согласно пункту 2 статьи 20 Основного закона страны: «Каждый имеет право свободнополучать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом».

Таким образом, в статье 20 речь идет об абстрактной, любой информации, получение которойкаждым не запрещено законом. Толкование понятия «информация» можно найти в нормативно-технических документах, но они не входят в состав законодательства. Так, СТ РК 34.005-2002«Информационная технология. Основные термины и определения»[10], определяет информацию(в обработке информации), как знания об объектах, таких как факты, события, предметы, процессы или идеи, включая понятия, которые в некотором контексте имеют специфическое значение, адоступ, как возможность использования ресурсов (3.1.1, 3.1.4).

Что касается «каждого», то в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 апреля 2004 года № 4 говорится на этот счет следующее: «Из этой нормы следует, что указанным правом обладают все субъекты конституционно-правовых отношений. Указанное подтверждается постановлением Конституционного Совета республики от 1 декабря 2003 года № 12, в соответствии с которым «Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины «гражданин Республики Казахстан», «каждый», «все», «иностранцы» и «лица без гражданства». При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о «каждом» и «всех», то имеются в виду как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики» ….Конституционный Совет считает, что использование понятия «гражданин» сужает сферу действия Закона и приводит к несоответствию содержания его преамбулы пункту 2 статьи 20 Конституции республики». В нормативном постановленииКонституционного Совета от 20 августа 2009 года № 5 по рассмотрению на соответствие Конституции Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма»[11] указано, что государственные органы обязаны обеспечить права граждан, связанные с использованием информации и за пределами Казахстана. Государство должно создать действенный механизм, максимально обеспечивающий права граждан Республики. Данное конституционное требование указывает на необходимость установления в законе четкого порядка предоставления информации зарубежным органам, а также оснований для отказа в ее предоставлении.

В качестве меры ответственности за нарушение рассматриваемой конституционной нормы, изКодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II в Уголовный кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V[12], перемещена статья, устанавливающая ответственность за незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам. Статья 159 предусматривает за такое деяние ответственность в виде штрафа в размере до ста месячных расчетных показателей либо исправительных работ в том же размере, либо привлечение к общественным работам на срок до ста двадцати часов.

В данном случае, мы вновь имеем дело с неразберихой в терминологии. Законодательства Казахстана не содержит определения понятия «информационный ресурс», хотя также неоднократно употребляет его (например, единый государственный фонд нормативных технических документов является государственным информационным ресурсом[13]). ГОСТ 7.0-99«Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Информационно-библиографическая деятельность, библиография. Термины и определения»[14] трактует понятиеинформационные ресурсы, как совокупность данных, организованных для эффективного получения достоверной информации (п. 3.1.1).

Согласно пункту 3 статьи 18 Конституции РК: «Государственные органы, общественные объединения, должностные лица и средства массовой информации обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации».

Наличие в числе перечисленных субъектов СМИ и общественных объединений вызывает определенные вопросы. Думается, что указанную норму следует трактовать таким образом, что общественные объединения и СМИ, рассматриваются здесь в качестве посредников, и имеют право обращаться за получением документов, решений и источников информации, затрагивающих права и интересы граждан, к третьим лицам. Соответственно, неправомерен будет отказ им в их предоставлении по мотиву того, что непосредственно сами СМИ и общественные объединения, они не затрагивают.

Государственные органы и должностные лица также могут выступать в качестве таких посредников. Так, в п. 6 ст. 7 Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» говорится: «Обращение, поступившее субъекту или должностному лицу, в компетенцию которого не входит разрешение поставленных в обращении вопросов, в срок не позднее трех рабочих дней со дня его поступления субъекту или должностному лицу направляется соответствующим субъектам с сообщением об этом заявителю»[15].

Но основной упор в Конституции, конечно, сделан на государственных органах и должностных лицах. И это понятно, право на доступ к их информации обеспечивает прозрачность и открытость в деятельности органов власти, снижает возможность злоупотреблений и повышает уровень защищенности прав и свобод человека, образуя фундамент системы общественного контроля над деятельностью государства.

Согласно Закону Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II «Об административных процедурах»[16] (далее — Закон об административных процедурах), подгосударственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по: 1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения; 2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений; 3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

Что они должны предоставлять, в какой форме существует информация, образующаяся в процессе реализации перечисленных выше нормотворческих, управленческих и контрольных функций?

В Конституции речь, прежде всего, идет о документах. Закон Республики Казахстан от 22 декабря 1998 года № 326-I «О Национальном архивном фонде и архивах»[17] (далее — Закон о Национальном архивном фонде и архивах) определяет документ как зафиксированную на материальном носителе информацию, позволяющую ее идентифицировать. Официальным документом является документ, созданный физическим или юридическим лицом, оформленный и удостоверенный в установленном порядке, т.е. согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от 21 декабря 2011 года № 1570 «Об утверждении Типовых правил документирования и управления документацией в государственных и негосударственных организациях»[18].

Следует отметить, что согласно данному закону, в состав Национального архивного фонда входят: 1) законодательные акты и другие официальные документы; 2) управленческая, научно-исследовательская, проектно-конструкторская, технологическая, патентно-лицензионная, картографическая, геодезическая, геологическая, телеметрическая и другая специальная документация; 3) электронные информационные ресурсы, машиноориентированная и аудиовизуальная документация; 4) документальные памятники истории и культуры; 5) документы личного происхождения и иная документация, представляющая национальную ценность; 6) иные документы, поступившие в собственность Республики Казахстан; 7) страховые копии документов. Документы Национального архивного фонда, находящиеся в государственной собственности, не могут быть объектом разгосударствления и приватизации, купли-продажи, обмена или дарения, то есть сделок, связанных с передачей права собственности, а также вывезены на постоянное хранение в другие государства.

Законом устанавливается, что информация, содержащаяся в архивных документах, являющихся государственной собственностью, охраняется законодательством Республики Казахстан как интеллектуальная собственность государства. Документы, находящиеся в государственных архивах Республики Казахстан и их филиалах, а также информационная система к ним открываются для общественного пользования через год после их поступления в государственные архивы и филиалы. Запрещается пользование документами несовершеннолетними, а также лицами, признанными судом недееспособными или ограниченно дееспособными. А использование архивных документов, на которые сохраняется право собственников устанавливать ограничение доступа, возможно только с их согласия или согласия их правопреемников (наследников).

Очевидно, в Законопроекте должно быть указание на то, каким образом реализуется конституционное право на ознакомление с документами, с учетом вышеизложенных норм.

 

2.2. Проблема соотношения правовых и нормативных правовых актов

 

Понятие «решение» из ст. 18 Конституции РК раскрывается в статье 4 Закона об административных процедурах[19]: «Государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов. Правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и: 1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное по времени применение; 2) распространяется на индивидуально определенных лиц; 3) применяет и (или) реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц. Правовые акты индивидуального применения не входят в законодательство Республики Казахстан и не относятся к нормативным правовым актам». Таким образом, когда мы говорим о получении решения государственного органа, имеется в виду получение соответствующего правового акта, образующегося в процессе выполнения государственным органом управленческих и контрольных функций.

В настоящее время в Казахстане продолжает действовать Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах»[20] (далее — Закон о нормативных правовых актах). В соответствии с ним, нормативным правовым актом является письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. Совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, образует законодательство.

Нужно сказать, что данный закон устанавливает достаточно эффективный механизм опубликования и доведения до всеобщего сведения введенных в действие законодательных актов, постановлений Правительства РК, а также иных подзаконных нормативных правовых актов, прошедших регистрацию в Министерстве юстиции РК. Хотя и в этом направлении хватает формализма, что демонстрирует, например, официальное опубликование в газете «Казахстанская правда» от 12 февраля 2015 года Приказа Председателя Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) от 12 мая 2014 года № 171 «Некоторые вопросы прохождения службы в органах финансовой полиции Республики Казахстан». Финансовая полиция, как известно, была упразднена в августе прошлого года.

Что касается проблемы доступа к документам, образующимся в процессе разработки законодательных актов, указам Президента РК, а также правовым актам, не зарегистрированным в Министерстве юстиции РК, то о них будет подробно рассказано ниже.

Как указано в нем самом, Законом «О нормативных правовых актах» не определяется порядок разработки, представления, принятия, введения в действие, действия, опубликования, изменения, дополнения и прекращения действия нормативных актов, принятых в соответствии с законодательством, но не являющихся нормативными правовыми актами, и имеющих правореализующее и правоприменительное значение, в частности: 1) нормативных актов негосударственных организаций, в том числе общественных объединений и органов местного самоуправления; 2) нормативных актов государственных организаций, не являющихся уполномоченными органами.

И это создает серьезную проблему, заставляющую подробно остановиться на рассмотрениисоотношения между нормативными правовыми и правовыми актами. Она заключается в том, что чиновники, ловко жонглируя этими понятиями, отказывают заинтересованным лицам в доступе к определенным видам документов, ссылаясь на то, что законодательство не обязывает публиковать правовые акты. Ее ярко демонстрирует, например, Ответ Министерства юстиции РК на вопрос от 6 апреля 2013 года № 9134 (http://www.adilet.gov.kz)[21]. В ответ на просьбу опубликовать на сайте Регламент Министерства юстиции РК, данное министерство ответило: «…сообщаем, что в соответствии со статьей 4 Закона «Об административных процедурах» регламент Министерства юстиции Республики Казахстан относится к правовым актам индивидуального применения, регулирующим внутренний порядок деятельности государственного органа и его структурных подразделений. При этом необходимо отметить, что вышеуказанным Законом не предусмотрены требования к опубликованию правовых актов». Заявитель обратился согласно статье 25 регламента Сената РК, с просьбой на доступ к электронным материалам, относящимся к законопроекту «О телерадиовещании», принятого 18.01.2012. Ранее им были направлены соответствующие обращения в Министерство культуры и информации Республики Казахстан, руководителю аппарата Мажилиса Парламента РК и заместителю руководителя аппарата Сената Парламента РК, которые были оставлены без удовлетворения. Он указал, что согласно статье 20 и 24 регламента Сената РК в памяти электронной системы должны храниться следующие материалы: результаты регистрации, записи на выступления и внесение запросов, результаты голосования и другие данные о ходе заседания Сената. Также в связи с выполнением Сенатом функции парламента в период временного отсутствия Мажилиса, он просил рассмотреть заявление на доступ к материалам проекта закона «О телерадиовещании», которые перечислены встатье 55-1 регламента Сената РК, и к документам головного комитета, который рассматривал поправки и давал свое заключение по проекту закона «О телерадиовещании» согласно статье 45регламента Сената РК. Все выше перечисленные документы не относятся к секретным документам, которые перечислены в главах 3 и 4 закона о Государственных секретах, а также не являются стенограммами заседания, которые в соответствии с пунктом 13 регламента парламента РК могут быть выданы депутатам, представителям Президента и Правительства по их просьбе Аппаратами Палат. Таким образом, в отсутствие других ограничивающих законов и норм Республики Казахстан и на основания статьи 20 пункта 2 Конституции Республики Казахстан, дающего право каждому на свободу доступа к информации и согласно статьи 18 пункта 3 Конституции Республики Казахстан, в соответствие с которой, государственные органы и должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации, он просил удовлетворить заявление. Письмом Руководителя Аппарата Сената Парламента Республики Казахстана от 25 декабря 2012 года № 12-9-30/2485-1[22] в ответ ему сообщили следующее: «Информация и сведения, которые Вы запрашиваете в своем обращении, используются в законотворческой деятельности депутатов Парламента, результатом которой являются законы Республики Казахстан. Следовательно, документы, используемые в организации внутренней работы Парламента, и порядок законодательной деятельности депутатов Парламента интересов физических и юридических лиц не затрагивают. На основании изложенного, а также поскольку запрашиваемые Вами сведения относятся к служебной информации, ее предоставление не представляется возможным».

Показательно также Письмо Национального Банка Республики Казахстан от 30 июня 2014 года № 21-0-34/67-ФЛ/С-2352[23] по информации о девальвации тенге 2014 года, имевшей большой общественный резонанс. В ответ на просьбу интернет-проекта «Юристы за соблюдение законов» сообщить, каким актом было оформлено (утверждено) решение о февральской девальвации тенге и ознакомить с текстом этого решения, был получен ответ Нацбанка от 7 апреля 2014 года № 10017/12/ФЛ-С-486, где утверждалось, что «…корректировка обменного курса (девальвация) рассматривается как инструмент центральных банков по управлению национальной валютой и для ее проведения не требуется принятие какого-либо нормативного правового акта». Хотя вопрос задавался не про нормативный правовой, а про любой акт. В последующем юристам стало известно, что акт о проведении девальвации был, это решение Правления Национального Банка РК от 11.02.2014 года за № 19 о корректировке обменного курса (девальвации). Таким образом, вышеуказанным ответом Нацбанка заявитель, а также участники Интернет-проекта «Юристы за соблюдение законов» были намеренно введены в заблуждение. В связи с чем, была вновь изложена предоставить текст постановления Правления НБ РК от 11.02.2014 года за № 19, а также привлечь к ответственности лиц, предоставивших некорректный ответ от 7 апреля 2014 года. В ответ на это Нацбанк сообщил, что: «Согласно пункту 1 статьи 4 Закона РК «Об административных процедурах» (далее — Закон), государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов. В соответствии с пунктом 6 статьи 11 Закона решения, принятые на заседании, оформляются в соответствии с регламентом коллегиального государственного органа постановлениями и доводятся до сведения исполнителей. В случае необходимости разрабатывается и утверждается план мероприятий по реализации принятых решений, устанавливается контроль за их исполнением. В связи с чем, принятое Национальным Банком решение о корректировке обменного курса тенге было доведено до сведения исполнителей, ответственных за его исполнение, а именно структурных подразделений Национального Банка. При этом Закон не предусматривает необходимость его доведения до неограниченного круга лиц».

Применительно к правовым актам, следует отметить и такую проблему, появившуюся в последнее время, как то, что перевод делопроизводства на государственный язык понимается отдельными чиновниками, как отсутствие необходимости дублировать правовые акты на русский язык (пример[24]). Соответствующих процедур на этот счет в законодательстве нет и в отдельных государственных органах отмечается отсутствие редакций документов на казахском или русском языке.

Говоря о документах законодательства, оценивая соотношение между нормативными и правовыми актами, следует иметь в виду Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 6 марта 2013 года № 1,[25] в котором говорится следующее. В Конституции Республики Казахстан не раскрывается содержание понятий «иные нормативные правовые акты» и «другие правовые акты». В соответствии с Конституцией Президент Республики Казахстан, Правительство и другие государственные органы и должностные лица принимают (издают) правовые акты, как нормативные, так и ненормативные. Актами Президента Республики являются указы и распоряжения (пункт 1 статьи 45 Конституции), Правительства — постановления, Премьер-Министра — распоряжения (пункты 1 и 2 статьи 69Конституции), маслихатов — решения, акимов — решения и распоряжения (пункт 1 статьи 88Конституции). Под «актами» понимаются также принятые Парламентом законы, постановления Парламента и его палат (пункт 1 статьи 62, пункт 1 статьи 72 Конституции). При этом на конституционном уровне не установлен полный перечень правовых актов. Конституция регламентирует лишь отдельные вопросы, связанные с отнесением актов к действующему праву (пункт 1 статьи 4), порядком принятия законов (статья 61 и другие статьи), видами актов некоторых государственных органов и должностных лиц. Конституция в ряде своих норм устанавливает, что не все правовые акты входят в действующее право. В постановлениях Конституционного Совета указано также, какие акты не относятся к нормативным правовым. Так, в постановлении от 29 октября 1999 года № 20/2 указано, что письмо Председателя Верховного Суда и исполняющего обязанности Генерального Прокурора не может относиться к нормативным правовым актам. При этом Конституционным Советом также разъяснено, какие акты являются правовыми, исходя из содержания пункта 1 статьи 83 Конституции. В постановлениях от 6 марта 1997 года № 3, от 5 июня 1998 года № 3/2, от 5 августа 2002 года № 5 отмечено, что конституционное положение «прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики», включает в себя право прокуратуры опротестовывать постановления судов, а согласно постановлению Конституционного Совета от 31 июля 1997 года № 3/4 прокурор вправе опротестовывать также и подзаконные правовые акты.

Таким образом, Конституционный Совет полагает, что понятием «другие правовые акты», использованным в пункте 1 статьи 83, охватывается и понятие «иные нормативные правовые акты», содержащееся в ряде других норм Конституции, в том числе в пункте 8 статьи 62. Конституционным Советом сделан вывод, что в пункте 8 статьи 62 и пункте 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан под «иными нормативными правовыми актами» следует понимать любые нормативные правовые акты, не являющиеся законодательными актами. При этом термин «правовой акт» по своему содержанию шире термина «нормативный правовой акт», а используемое в пункте 1 статьи 83 Конституции понятие «другие правовые акты» включает в себя все иные акты, как носящие нормативный характер, так и не обладающие указанным признаком. В соответствии с пунктом 8 статьи 62 Конституции Республики Казахстан порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов должен определяться специальным законом и регламентами Парламента Республики Казахстан и его палат. При этом Конституция не ограничивает предмет правового регулирования специального закона исключительно порядком разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов, указанных в пункте 8 статьи 62 Конституции. В него могут быть включены и другие вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, в том числе регулирования порядка разработки и принятия правовых актов, не являющихся нормативными. При необходимости законодатель вправе сделать это, используя полномочия, предусмотренные Конституцией.

В целях реализации нормативного постановления Конституционного Совета от 6 марта 2013 года № 1 подготовлен проект Закона Республики Казахстан «О правовых актах»[26], внесенный постановлением Правительства РК от 28 июня 2014 года № 719 на рассмотрение Мажилиса Парламента РК. Ожидается, что этот документ будет принят и начнет действовать уже в этом году.

В проекте Закона объединены положения обо всех правовых актах, принимаемых государственными органами, как нормативных, так и ненормативных. В нем под правовым актомпонимается письменный официальный документ установленной формы, содержащийнормативные или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме, сходе, собрании местного сообщества, уполномоченными государственными органами либо должностными лицами.

В проекте Закона правовые акты разделены на 2 группы: нормативные правовые и ненормативные правовые.

В качестве нормативных правовых актов предлагается рассматривать действующие в настоящее время нормативные правовые акты и их виды.

К группе ненормативных правовых актов предлагается отнести:

1) акты официального разъяснения нормативных правовых актов;

2) правовые акты индивидуального применения;

3) правовые акты в области системы государственного планирования.

Субъектами официального разъяснения предлагается определить:

1) по законодательным актам (за исключением постановлений Парламента и его палат) — прокурора, но лишь при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законодательных актов физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законодательных актов либо прав и свобод человека и гражданина или неограниченного круга лиц;

2) по подзаконным нормативным правовым актам (за исключением постановлений Правительства) — органы или должностные лица, их принявшие (издавшие);

3) по нормативным правовым актам Правительства — по поручению Премьер-Министра Министерство юстиции совместно с заинтересованными государственными органами.

В проекте Закона предусматривается, что государственные органы, проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иные уполномоченные государственные органы в соответствии с предоставленными им полномочиями могут давать в пределах своей компетенции разъяснения нормативных правовых актов, разъяснение которых не отнесено к их компетенции, в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации. Такие разъяснения не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер.

В качестве иных ненормативных правовых актов в проекте Закона предлагается рассматривать акты в области системы государственного планирования, а также официальные документы, не содержащие нормы права, изданные (принятые) уполномоченным органом, применяющим и (или) реализующим установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц либо разъясняющие нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте.

Правовой акт индивидуального применения, согласно проекту, это письменный официальный документ установленной формы, рассчитанный на одноразовое либо иное ограниченное по времени применение, распространяющийся на индивидуально определенный круг лиц (физические и юридические лица), который реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц.

Уполномоченными органами, на которые будет распространяться действие закона, являются государственные органы и должностные лица Республики Казахстан, которые вправе принимать правовые акты в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом, а также законодательством, определяющим правовой статус этих органов и должностных лиц (Президент Республики Казахстан, Парламент Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, Конституционный Совет Республики Казахстан, Верховный Суд Республики Казахстан, Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Национальный Банк Республики Казахстан, центральные исполнительные органы, местные представительные и исполнительные органы, акимы, иные государственные органы и должностные лица).

В части доступа к информации, данный документ сохраняет практически неизменной систему официального опубликования и доступа к нормативным правовым актам.

По отношению к правовым актам индивидуального применения также сохраняются основные требования, установленные Законом «Об административных процедурах» со всеми их пороками, указанными выше. Предусмотрено лишь опубликование актов официального разъяснения нормативных правовых актов. Правовые акты индивидуального применения могут не публиковаться, не предоставляться по запросам и вообще выводиться из оборота путем проставления отметки «ДСП».

Как видно из изложенного выше, действие закона «О правовых актах» будет распространятьсяпрактически на все документы органов государственной власти Казахстана, затрагивающие права, интересы и обязанности граждан, что также должно учитываться в разрабатываемом Законопроекте.

 

2.3. Проблема определения правового статуса служебной информации ограниченного распространения

 

В п. 4 ст. 13 Закона об административных процедурах сказано, что информационные процедуры не должны допускать разглашения служебной и иной информации, связанной с интересами государства. Государственным служащим служебная информация предоставляетсятолько для выполнения возложенных на них служебных обязанностей. Эта информация не может использоваться во внеслужебных целях.

Здесь следует отметить, что в полной мере рассмотреть статус «служебной информации» в системе казахстанского законодательства не представляется возможным, поскольку Закон об административных процедурах, по сути, вводя ограничение конституционного права на доступ к информации, низводит его регулирование на уровень подзаконного акта, который недоступен общественности. В п. 4 ст. 13 данного Закона указано, что Правила работы со служебной информацией устанавливаются Правительством Республики Казахстан. В то же время, Правила работы государственных органов со служебной информацией, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2008 года № 51, имеют примечание ДСП.

Работе с документами с пометкой «Для служебного пользования» посвящен раздел 5Инструкции по делопроизводству в Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, утвержденной Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 января 2001 года № 168[27]. В соответствии с ней, к служебной информации ограниченного распространения, зафиксированной в документах, делах и изданиях с пометкой «Для служебного пользования» (далее — «ДСП»), относятся сведения, касающиеся деятельности Канцелярии или других государственных органов, ограничения на распространение которых диктуется служебной необходимостью. Опубликование в открытой печати, передача по радио и телевидению, сетях открытой электрической (электронной) связи и Интернете служебной информации ограниченного распространения запрещаются. Чем мотивируется «служебная необходимость» и есть ли для нее какие-то ограничения — в Инструкции не объясняется. Указывается лишь, что Руководитель Канцелярии, его заместители и руководители структурных подразделений Канцелярии имеют право снимать пометку «ДСП» с полученного документа, если содержащиеся в нем сведения не входят в перечень сведений ограниченного распространения. Таким образом, их решением может быть ограничен доступ к абсолютно любой информации, поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения является не конкретные объективные факторы, а субъективная категория — «служебная необходимость». Таким образом, возникает повод для принятия произвольных правоприменительных решений, обесценивающий существо конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от неограниченного усмотрения должностных лиц. Неконкретность подобных правовых норм нарушает конституционный принцип о равенстве всех перед законом, поскольку создает предпосылки для различных, порой противоположных друг другу правоприменительных решений по одному и тому же вопросу[28].

Аналогичная система ограничения доступа к служебной информации выстроена и в нижестоящих органах исполнительной власти.

Следует указать, что служебную информацию ограниченного распространения не следует путать со служебной тайной, статус которой установлен Законом Республики Казахстан от 15 марта 1999 года № 349-I «О государственных секретах»[29] (далее — Закон о государственных секретах). Актуальным представляется вопрос о соотношении этих понятий.

Государственные секреты, согласно закону, это защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайны, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нормами международного права.

Служебная тайна это сведения, имеющие характер отдельных данных, которые могут входить в состав государственной тайны, разглашение или утрата которых может нанести ущерб национальным интересам государства, интересам государственных органов и организаций Республики Казахстан. На документы, содержащие служебную тайну, проставляется гриф секретности «Секретно».

Кроме того, в отличие от ситуации со служебной информацией законом прямо определяются сведения, не подлежащие засекречиванию:

1) о чрезвычайных ситуациях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

2) о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

3) о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам и организациям;

4) о фактах нарушения прав и свобод гражданина;

5) о размерах золотовалютных активов Национального Банка Республики Казахстан и правительственного (бюджетного) резерва драгоценных металлов и драгоценных камней;

6) о фактах нарушения законности государственными органами и организациями, их должностными лицами;

7) о массовых репрессиях по политическим, социальным и другим мотивам, в том числе находящиеся в архивах, за исключением сведений, предусмотренных статьей 14 настоящего Закона (ст. 17).

Закон о государственных секретах прямо указывает, что использование грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственным секретам, а также присвоение указанным сведениям иных ограничительных грифов не допускаются (п.2 ст. 18).

Таким образом, следует сделать вывод, что пометка «ДСП» является ограничительным грифом, запрет на использование которого, прямо указан в законе.

Кроме того, в Постановлении Конституционного Совета от 5 августа 2002 года № 5[30]установлено, что конституционное право каждого на ознакомление с документами, решениями и источниками информации, затрагивающими их права и свободы, а также обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить это право реализуются в системной связи с другими конституционными нормами, в частности о праве каждого свободно получать информацию любым не запрещенным законом способом, о правовом режиме сведений, составляющих государственные секреты, определяемом законом, об ограничении прав и свобод человека и гражданина только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (п. 3 ст. 39 Конституции).

В этом контексте очевидно, что существование документов с пометкой ДСП является произвольным применением ограничений, запрещенным Сиракузскими принципами толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (Документ ООН E/CN.4/1985/4, Приложение (1985)[31]. В них также говорится, что: «Правовые нормы, ограничивающие пользование правами человека, должны быть четко изложены и доступны каждому». О доступности в данном случае явно говорить не приходится.

В то же время нормам международного права вполне соответствуют специальные требования, предъявляемые к информационному обмену Законом об административных процедурах[32], которые предполагают недопущение возможности разглашения без согласия граждан сведений об их частной жизни, личной и семейной тайне. Гражданским законодательством[33] также защищается информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В законодательстве РК также присутствуют понятия других тайн (более двух десятков), нераскрытая информация,конфиденциальная информация, сведения. Думается, что вопросы доступа к ним также требуют внимания в разрабатываемом Законопроекте.

 

2.4. Проблемы доступа к информации в разрезе отдельных ветвей власти Республики Казахстан

 

Как известно, согласно ст. 3 Конституции РК[34] государственная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

 

2.4.1. Законодательная ветвь власти

 

Главной проблемой в деятельности законодательной ветви власти является практически полное отсутствие доступа к документам, образующимся в процессе прохождения законопроектов в Парламенте Республики Казахстан. Хотя формально, по умолчанию они не составляют каких-то секретов, но законодательство не содержит и никаких норм, обязывающих их публиковать или предоставлять по запросам. В соседних государствах, например, в Российской Федерации или Республики Кыргызстан, уже давно можно получить на официальных сайтах полную информацию о прохождении любого законопроекта в их законодательных органах, включая все заключения, экспертизы, сравнительные таблицы, варианты законопроектов, принятых в предварительных чтениях и т.д.

В Казахстане, по необъяснимой причине, обычному гражданину или организации получить их практически невозможно. На сайте Парламента РК все эти документы не размещаются, как не размещаются и официальные копии уже принятых законодательных актов.

 

2.4.2. Судебная ветвь власти

 

Относительно доступа к судебной информации отметим, что согласно ПостановлениюКонституционного Совета Республики Казахстан от 31 июля 1997 года № 3/4[35], акты судебных органов — приговоры, решения, постановления и определения по конкретным судебным делам, являются правовыми актами применения норм права и обладают обязательной юридической силой на всей территории Республики, если они приняты в соответствии с действующим правом Республики Казахстан. В Стратегическим плане Верховного Суда Республики Казахстан (судебной системы) на 2014-2018 годы утвержденном распоряжением Председателя Верховного Суда от 30 января 2014 года № 29[36] говорится, что одним из перспективных направлений в организации работы по отправлению правосудия и достижению максимальной прозрачности судопроизводства является применение информационных технологий. Важным критерием транспарентности правосудия является уровень доступности судебной информации, в том числе процессуальных актов. На Интернет-ресурсе Верховного Суда размещен баннер к поисковой системе «Справочник по судебным делам», с помощью которого организован в режиме он-лайн доступ к данным о ходе движения дела, судебным актам и протоколам судебных заседаний. Опубликование судебных актов, наряду с упрощением судебных процедур, является дополнительным инструментом контроля за своевременностью рассмотрения дел и изготовления судебных документов. Требует дальнейшего повышения уровень открытости и прозрачности деятельности судов. Так, по итогам социологического опроса, проведенного ПРООН в 2012 году, одной из причин неудовлетворенности работой судов 10,7% респондентов отметили отсутствие доступной и необходимой информации. В этой связи необходимо дальнейшее развитие информатизации судебной системы, что позволит обеспечить оперативную информационно-правовую поддержку правоприменительной деятельности судов, открытость работы всей судебной системы, повышение оперативности при оформлении судебных документов в процессе подготовки и слушания дел и т.д.

Вопрос с актами Верховного суда в настоящее время не вполне урегулирован законодательством. Если нормативные постановления Верховного Суда Республики согласно Конституции включаются в состав действующего права, то вопрос о правовой природе актов судов определяющих доступ и поведение граждан в судебные помещения или регулирующих вопросы функционирования Единой автоматизированной информационно-аналитической системы судебных органов Республики Казахстан — не вполне ясен.

Законом о нормативных правовых актах, в числе государственных органов Республики Казахстан, которые вправе принимать нормативные правовые акты, назван и Верховный Суд Республики Казахстан, а его нормативные постановления отнесены к основному виду нормативных правовых актов. Соответственно иные акты, утверждаемые председателем Верховного Суда, иных судов в виде разного рода приказов, распоряжений, положений, правил, регламентов — нормативными правовыми актами не являются и в состав действующего законодательства не включаются. Соответственно, четкие правила, давно утвержденные и апробированные для нормативных правовых актов в части их принятия, оформления, экспертизы, согласования, введения в действие и опубликования — на них не распространяются.

Между тем, именно данными актами, не вполне понятной правовой природы, сейчас регулируется такой, без всяких сомнений очень важный для всего общества вопрос, как процедура доступа к судебной информации. В итоге, мы имеем ряд разрозненных, зачастую не связанных между собой в рамках единой логичной системы документов, большая часть из которых никогда не публиковалась в периодических печатных изданиях, а часть и вовсе доступна лишь работникам судебной системы.

Такая система регулирования предоставления доступа к судебной информации не укладывается и в рамки, очерченные Законом Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II «Об административных процедурах». Ведь из смысла закона следует, что суд не являются юридическим лицом, а является органом одной из ветвей власти. В законе указано, что: «Предусмотренные настоящим Законом административные процедуры в части, не урегулированной законодательными актами, применяются в деятельности:…3) аппаратов Конституционного Совета, Верховного суда и иных судов Республики Казахстан;…Действие предусмотренных настоящим Законом процедур не распространяется на: 1) рассмотрение обращений граждан и иных дел, порядок рассмотрения которых установлен законодательством об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством;» (статья 2).

Соответственно, непроцессуальные отношения, возникающие в судебной системе, регулируются актами, на принятие которых Верховный Суд не наделен ни КонституциейРеспублики Казахстан, ни Конституционным законом Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»[37], ни иными актами законодательства.

Исправить сложившееся положение дел могло бы принятие соответствующего специализированного законодательного акта о доступе к судебной информации.

Еще в Постановление Республиканского Общественного Совета по борьбе с коррупцией при НДП «Hyp Отан» от 15 сентября 2011 года № 22-1 «О нормативно-правовом и организационном обеспечении реализации доступа граждан и юридических лиц к правосудию»[38] отмечалось следующее: «Информационное обеспечение деятельности судов является важнейшим элементом доступности к правосудию. Открытая и доступная информация по деятельности судов является гарантией справедливого правосудия. Веб-сайт Верховного Суда содержит Банк судебных актов, однако размещение судебных актов на Интернет-ресурсе может осуществляться только с разрешения редакционной коллегии и соответствующих комиссий, которые вправе фильтровать решения, размещаемые на сайте. Выборочная публикация судебных актов, особенно Верховного Суда, ограничивает право граждан на получение информации. Установление законодательной нормы, обязывающей суд опубликовывать свои судебные акты, устранила бы этот пробел».

Однако, представители Верховного суда упорно отрицают необходимость принятия такого акта, хотя его полезность подтверждается международной практикой.

Так, в Письме[39] Руководителя Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде Республики Казахстан (аппарата Верховного Суда Республики Казахстан) (май 2012 года) в ОФ «Транспаренси Казахстан» говорится: «Рассмотрев Ваше письмо, поступившее из Администрации Президента относительно разработки проекта Закона «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о деятельности судов Казахстана», сообщаем следующее…. Необходимо отметить, что в казахстанском законодательстве указанные вопросы закреплены, но только не в одном нормативном правовом акте…. Помимо этого, в целях повышения доступа к судебно-правовой информации на сайтах судов в Интернете публикуются графики рассмотрения судебных дел; открыт доступ к судебным решениям на Интернет ресурсах: EAИAC СО РК и сайте Верховного Суда. Далее, Правилами пополнения и сопровождения Интернет-ресурса Верховного Суда регламентирован порядок размещения судебных актов и определены категории дел, не подлежащие опубликованию (дела, рассмотренные в закрытых судебных заседаниях; по которым назначена смертная казнь и пожизненное лишение свободы; об усыновлении и т.д.). На основании изложенного, полагаем, что действующим законодательством в полной мере урегулированы вопросы, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, и необходимость разработки самостоятельного проекта Закона, регламентирующего обеспечение прав граждан и организаций на информацию о деятельности судов, отсутствует».

В сентябре 2014 года на сайте Верховного суда был предложен для обсуждения Проект Регламента «О порядке размещения судебных актов, информации о деятельности суда, сведений о делах, находящихся в производстве судов Республики Казахстан, в Интернет-ресурсах судебных органов»[40]. Однако, через некоторое время, без объяснения причин данное обсуждение было свернуто.

Если информационная открытость действительно «является приоритетом для всей судебной системы[41], следует открыть для всеобщего доступа возможности системы EAИAC СО РК по анализу отдельных категорий судебных дел и практике отдельных судов и судей. Это быстро позволит выявить возможные коррупционные мотивы, например, когда по однотипным делам вдруг принимаются одним и тем же судьей или судом совершенно разные решения.

 

2.4.3. Исполнительная ветвь власти

 

Что касается доступа к документам органов исполнительной власти, то, прежде всего, следует отметить практически полное отсутствие проблем с доступом к документам Правительства РК в целом. В тоже время, издано около 60 таких документов с пометкой ДСП, недоступных общественности.

Сложнее ситуация с правовыми актами, издаваемыми центральными исполнительными органами. Те из них, что признаются нормативными правовыми и отбираются Министерством юстиции для регистрации, официально публикуются и проблем ознакомления с ними не возникает. А вот те, что признаются правовыми актами, в подавляющем большинстве случаев не обнародуются. Проблема еще и в том, что Министерство юстиции регулярно пересматривает типы документов, которые вдруг решает начинать регистрировать. На разных этапах это были СанПиНы, статистические формы, ЕТКС, нормативные акты, содержащие технические нормы и требования промышленной безопасности. не так давно, например, нормативными правовыми актами были признаны технические регламенты или правила устройства электроустановок. При этом, статус документов, принятых до того как данный тип начали регистрировать, остается в «подвешенном» состоянии.

В итоге, по большинству министерств, невозможно составить точную картину, какие документы в курируемых ими отраслях являются действующими на определенный момент.

Доходит до того, что уполномоченные органы в области технического регулирования и строительства время от времени выпускают т.н. перечни документов, действующих, по их мнению, на определенную дату. Таким образом, определенные документы как бы переутверждаются, но, понятно, что указанные списки могут стать неактуальными уже на следующий день после их принятия.

Документы из вышеупомянутых перечней, не доступны бесплатно, а реализуются организациями, подведомственными данным уполномоченным органам по собственным расценкам. Так, в Письме Агентства Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 6 сентября 2012 года № 01-4-07-2/11229[42] относительно публикации нормативно-технических документов для всеобщего доступа прямо говорится: «Агентство Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства, рассмотрев ваше письмо касательно публикации нормативно-технических документов, сообщает следующее. Уполномоченным органом по разработке, внедрению и публикации нормативно-технических документов в области архитектуры, градостроительства и строительства является РГП «КазНИИССА». Уполномоченным органом по разработке, внедрению и публикации нормативно-технических документов и сфере жилищно-коммунального хозяйства является АО «КазЦентрЖКХ». Министерство юстиции Республики Казахстан письмом от 1 марта 2013 года № 4-1-37/4213 также подтвердило, что требование об обязательном опубликовании нормативных правовых актов на интернет-ресурсах уполномоченных государственных органов не касается национальных стандартов.

Аналогичные проблемы наблюдаются и на региональном уровне, с актами местных исполнительных и представительных органов.

 

2.4.4. Прочие центральные органы государственной власти

 

Особняком стоит проблема доступа к актам Президента РК. Согласно статье 20Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан»[43]: «Президент Республики издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции Республики, Президент издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, — указы, имеющие силу закона. В иных случаях, не входящих в компетенцию Парламента и его палат, Президент Республики издает указы и распоряжения, носящие подзаконный характер». В соответствии со статьей 25: «Акты Президента публикуются в официальных органах печати, установленных Законом о нормативных правовых актах Республики Казахстан. Акты Президента могут быть также опубликованы в иных органах печати, обнародованы по телевидению, радио, в Интернете, переданы по телеграфу, телефаксу, разосланы соответствующим государственным органам, а также организациям и их должностным лицам. Не подлежат публикации акты Президента, содержащие государственные секреты Республики или иную охраняемую законом тайну. На подлинниках таких актов ставится гриф секретности, и они в установленном порядке доводятся до сведения органов, организаций, должностных лиц и граждан, на которых распространяется их действие. Содержание названных актов Президента может излагаться в средствах массовой информации в установленном порядке».

Проблемы доступа к актам Президента, аналогичны проблемам доступа к другим правовым актам. По мотиву их ненормативного характера они не публикуются и достаточно часто им присваивается статус «ДСП», в т.ч. по достаточно важным документам, например, такой статус имеет Указ Президента Республики Казахстан от 17 января 2004 года № 1284 «О единой системе оплаты труда работников органов Республики Казахстан, содержащихся за счет государственного бюджета и сметы (бюджета) Национального Банка Республики Казахстан»[44].

Кроме того, совершенно не публикуются указы и распоряжения Президента по определенным вопросам — гражданства, помилования и т.п. Выборочно публикуются указы о назначениях, награждениях, что совершенно невозможно объяснить.

Конституционный Совет РК, не входящий ни в одну из ветвей власти, распространяет свои документы в соответствии с п. 29 Регламента Конституционного Совета Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 апреля 2002 года № 1: «Итоговые решения Конституционного Совета публикуются на казахском и русском языках в официальных республиканских печатных изданиях, в Вестнике Конституционного Совета Республики Казахстан, а также в Сборнике нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. Иные решения не позднее пяти дней после их принятия направляются соответствующим государственным органам и должностным лицам и при необходимости могут быть опубликованы на казахском и русском языках в официальных печатных изданиях». Формулировка из Регламента «при необходимости могут быть опубликованы» очевидно способствует тому, что постановления ненормативного характера публикуются редко.

Согласно статье 18 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 «О Прокуратуре»[45]: «Систему правовых актов прокуратуры составляют: 1) акты прокурорского надзора: протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, обращение, предостережение, разъяснение закона; 2) акты, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции. Акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие нормативных правовых актов, подлежат опубликованию. Положения и инструкции прокуратуры утверждаются приказами соответствующих прокуроров». В соответствии со статьей 27 «Для обеспечения гласности своей деятельности органы прокуратуры могут публиковать в средствах массовой информации акты прокурорского надзора на незаконные действия и решения органов и должностных лиц, нарушающие конституционные и иные охраняемые законом права человека и гражданина, интересы юридических лиц и государства». Здесь, опять же формулировка «могут публиковать» приводит к тому, что скорее не публикуют и широкого распространения данная практика не получила.

 

2.5. Индивидуальное получение и массовое распространение информации

 

Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»[46] регулирует общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением обращений физических и юридических лиц в целях реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов. Субъектами, рассматривающими обращения (далее — субъекты), согласно данному закону, признаются государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица со стопроцентным участием государства либо предоставляющие товары (работы, услуги) в соответствии с условиями государственного заказа и (или) государственного закупа, которые вправе рассматривать и принимать решения по обращениям физических и юридических лиц в соответствии с их компетенцией, а также субъекты крупного предпринимательства по обращениям физических и юридических лиц, с которыми заключен договор на поставку (выполнение, оказание) им товаров (работ, услуг).

Данным законом должна регулироваться такая процедура, просьба лица о предоставлении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера, называемая в нем запросом. Более никакой конкретики о запросах в законе не содержится. В законе не закреплен порядок получения консультаций по вопросам содержания, форм реализации и защиты их конституционных прав и свобод. Не содержится в нем и четких критериев предоставления информации, например перечней информации, которая должна предоставляться заявителям, а также гарантии предоставления информации. Решение этого вопроса оставлено на усмотрение субъектов и их должностных лиц. Именно субъекты и должностные лица, как ни странно, по этому закону имеют право запрашивать и получать в установленном порядке необходимую для рассмотрения обращений информацию. Акты, документы и другие материалы, имеющие значение для рассмотрения обращений, предоставляются им, без каких-либо указаний на то, что впоследствии будут переданы заявителям. В целом, складывается впечатление, что закон написан чиновниками для себя, т.к. в нем гораздо больше говорится именно об их правах, чем о правах заявителей.

Следует отметить, что согласно Закону Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V «О государственных услугах»[47] (далее — Закон о государственных услугах), государственная услуга это одна из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ. Согласно данному закону, информация о порядке оказания государственных услуг предоставляется посредством: 1) размещения стандартов государственных услуг в местах нахождения услугодателей и центрах обслуживания населения; 2) обращения физических и юридических лиц к услугодателям; 3) размещения стандартов государственных услуг на веб-портале «электронного правительства», интернет-ресурсах центральных государственных органов, местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимов районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов, услугодателей и других средствах массовой информации; 4) обращения в Единый контакт-центр по вопросам оказания государственных услуг.

Центральные государственные органы, местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимы районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов, услугодатели и центры обслуживания населения обязаны незамедлительно предоставлять услугополучателям информацию о порядке оказания государственных услуг с необходимыми разъяснениями при их обращении.

Законом также установлено, что при проведении общественного мониторинга качества оказания государственных услуг физические лица, некоммерческие организации вправе запрашивать у центральных государственных органов, местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимов районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов необходимую информацию, относящуюся к сфере оказания государственных услуг, в случае отсутствия данной информации на их интернет-ресурсах, за исключением информации, составляющей государственные секреты, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Право на доступ к информации реализуется не только путем обращений, но и иными способами: в ходе межличностного общения, через средства массовой информации, путем изучения иных общедоступных информационных источников и т.п. Вопросам массового распространения информации посвящен Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 451-I «О средствах массовой информации»[48].

В соответствии с ним, официальные сообщения государственных органов размещаются в средства массовой информации в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. Государственные органы обязаны на равных условиях предоставлять информацию в случае обращения представителям средств массовой информации, независимо от их форм собственности и принадлежности, за исключением той, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан. Таким образом, закон ограничивает доступ СМИ исключительно к информации, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан. И хотя другие основания для отказа в предоставлении информации по запросу журналистов в законе не указаны, тем не менее, практика показывает, что с реализацией прав СМИ в нашей стране существует еще достаточно много проблем. Международный фонд защиты свободы слова «Адил соз»[49], ежегодно фиксирует сотни случаев отказа в предоставлении общественно-значимой информации по запросам СМИ и нарушение сроков ее предоставления. В то же время, нужно отметить минимальное количество, единичные случаи исков СМИ о непредставлении информации к чиновникам либо обжаловании ими действий должностных лиц по отказам в предоставлении информации или нарушениям сроков.

Под официальными сообщениями в законе понимается информация, предоставляемая государственными органами с целью дальнейшего распространения через средства массовой информации. Не так давно перестали действовать Правила предоставления и опубликования официальной информации центральными государственными органами Республики Казахстан, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 июня 2001 года № 811[50] (утратило силу в соответствии с постановлением Правительства РК от 31 декабря 2013 года № 1460). Под официальной информацией в них понимались: официальные новости (пресс-релизы) о деятельности государственного органа; официальные календари предстоящих событий о деятельности государственных органов; информационные сообщения об официальных визитах; поправки, изменения и дополнения в вышеперечисленные документы; информационные сообщения о разрабатываемых, принимаемых нормативных правовых актах; сообщения об объявлениях тендеров и конкурсов (о государственных закупках, о торгах); нормативные правовые акты; другие информационные сообщения о деятельности центральных государственных органов, носящие официальный характер. Решение о целесообразности или необходимости опубликования той или иной информации, ее объемах и формате принималось руководителями центральных государственных органов. Центральные государственные органы были обязаны представлять только ту официальную информацию, которая не содержит государственные секреты и иную охраняемую законом тайну.

На сегодня, аналогичный документ, подробно регламентирующий такие вопросы, в законодательстве РК отсутствует.

Вопросам индивидуального получения и массового распространения информации также посвящен Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 217-III «Об информатизации»[51]. Законом предусмотрена процедура обеспечение доступа к электронным информационным ресурсам на основании индивидуального запроса. Но, очевидно, что в целом данный документ, посвящен вопросам массового распространения информации.

Во-первых, это обусловлено тем, что в настоящее время закон «О СМИ» приравнивает абсолютно все интернет-ресурсы к средствам массовой информации. А правовой статус интернет-ресурсов, их понятие, дает именно этот закон: «интернет-ресурс — электронный информационный ресурс, технология его ведения и (или) использования, функционирующие в открытой информационно-коммуникационной сети, а также организационная структура, обеспечивающая информационное взаимодействие».

Во-вторых, именно этот закон определяет правовой статус и дает понятие: «электронные информационные ресурсы — информация, хранимая в электронном виде (информационные базы данных), содержащаяся в информационных системах».

В зависимости от права собственности законом электронные информационные ресурсы подразделяются на: 1) государственные; 2) негосударственные. В зависимости от категории доступа электронные информационные ресурсы подразделяются на: 1) общедоступные; 2) ограниченного доступа.

Электронные информационные ресурсы, создаваемые, приобретаемые и накапливаемые за счет бюджетных средств, а также полученные государственными органами путем иных установленных законами Республики Казахстан способов, являются государственными. Электронные информационные ресурсы, которые предоставляются или распространяются их собственником или владельцем без указания условий их использования, а также сведения, доступ к которым является свободным и не зависит от формы их представления и способа распространения, являются общедоступными. Электронные информационные ресурсы, содержащие сведения, доступ к которым ограничен законами Республики Казахстан или их собственником, или владельцем в случаях, установленных законодательством Республики Казахстан, являются электронными информационными ресурсами ограниченного доступа.

Государственные электронные информационные ресурсы формируются в целях обеспечения информационных потребностей государственных органов, физических и юридических лиц, а также для оказания государственных услуг в электронной форме. Государственные электронные информационные ресурсы Республики Казахстан являются общедоступными, за исключением электронных информационных ресурсов ограниченного доступа. Электронные информационные ресурсы ограниченного доступа подразделяются на электронные информационные ресурсы, отнесенные к государственным секретам, и конфиденциальные.

Законом установлено, что не может быть ограничен доступ к государственным электронным информационным ресурсам, содержащим: 1) нормативные правовые акты, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты; 2) сведения о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, погодных, санитарно-эпидемиологических и иных условиях, необходимых для обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов; 3) официальные сведения о деятельности государственных органов; 4) сведения, накапливаемые в открытых информационных системах государственных органов, библиотек, архивов и иных организаций.

В третьих, в порядке, установленном данным законом осуществляется доступ к государственным электронным информационным ресурсам «электронного правительства». Доступ осуществляется через веб-портал «электронного правительства» — информационную систему, представляющую собой единое окно доступа ко всей консолидированной правительственной информации, включая нормативную правовую базу, и к государственным услугам, оказываемым в электронной форме.

Отметим, что здесь мы сталкиваемся с новым термином — «правительственная информация», содержание которого не раскрывается в законодательстве Казахстана. Непонятно и соотношение данного термина с понятием «официальные сведения о деятельности государственных органов».

Практическим вопросам размещения информации на интернет-ресурсах государственных органов и организаций посвящены как нормы ряда других законодательных актов, например, уже упоминавшегося выше закона об административных процедурах, так подзаконных актов и нормативно, технических документов, например СТ РК 2190-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурсы государственных органов и организаций. Требования»[52]. ВГосударственной программе «Информационный Казахстан — 2020», утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года № 464[53], дается краткий анализ текущей ситуации в этой сфере. В частности, утверждается, что в настоящее время созданы механизмы диалога и обратной связи государства с населением и бизнесом. Большинством государственных органов созданы интернет-ресурсы, содержащие информацию для граждан и бизнеса. Законодательно закреплены требования по обеспечению доступа к интернет-ресурсам государственных органов для инвалидов. Проводится оценка полноты и качества информации на интернет-ресурсах государственных органов. На портале «электронного правительства» реализована услуга «Виртуальная приемная», где граждане напрямую обращаются в государственные органы. Кроме того, ведутся блоги первых руководителей государственных органов и Правительства Республики Казахстан, где каждый желающий может оставлять комментарии и задавать интересующие вопросы. Также на портале «электронного правительства» регулярно проводятся интернет-конференции с участием членов Правительства и представителей органов власти. Во время таких конференций граждане получают ответы на свои вопросы в интерактивном режиме.

 

2.6. Прочие законодательные акты по вопросам доступа к информации

 

Так или иначе, вопросы предоставления доступа к информации регламентируют множество законодательных актов. Причем соответствующие нормы содержатся и в конституционных законах и кодексах, имеющих приоритет перед обычными законами. Законодательные акты регулируют разнообразные ситуации, возникающие в процессе доступа к информации с позиций разных отраслей и того, в качестве кого выступают субъекты регулируемых отношений в конкретном случае.

Например, если определенное лицо рассматривается как потребитель, т.е. физическое лицо, имеющее намерение заказать или приобрести либо заказывающее, приобретающее и (или) использующее товар (работу, услугу) для удовлетворения своих потребностей, то ЗаконРеспублики Казахстан от 4 мая 2010 года № 274-IV «О защите прав потребителей»гарантирует ему доступ к информации в сфере защиты прав потребителей[54]. Согласно закону, право потребителя на доступ к информации в сфере защиты прав потребителей обеспечивается посредством включения вопросов по основам потребительских знаний в образовательные программы, а также посредством организации системы информирования потребителя о его правах и необходимых действиях по защите этих прав.

Когда речь идет о субъекте персональных данных[55], он имеет право знать о наличии у собственника и (или) оператора, а также третьего лица своих персональных данных, а также получать информацию, содержащую: подтверждение факта, цели, источников, способов сбора и обработки персональных данных; перечень персональных данных; сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения. При этом, следует учитывать, что понятие «персональные данные» охватывает все сведения, относящиеся к определенному или определяемому на их основании субъекту персональных данных, зафиксированные на электронном, бумажном и (или) ином материальном носителе. В свою очередь, собственник и (или) оператор базы, содержащей персональные данные, обязаны сообщать информацию, относящуюся к субъекту, в течение трех рабочих дней со дня получения обращения субъекта или его законного представителя.

Если лицо выступает в качестве налогоплательщика (лицо и (или) структурное подразделение юридического лица, являющиеся плательщиком налогов и других обязательных платежей в бюджет), то Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»[56] предоставляет ему право получать от налоговых органов информацию о действующих налогах и других обязательных платежах в бюджет, об изменениях в налоговом законодательстве Республики Казахстан, разъяснения по порядку заполнения налоговых форм.

Физические лица в сфере гражданской защиты имеют право на заблаговременное получение информации о риске возникновения опасных факторов чрезвычайных ситуаций, которым могут подвергаться, и о мерах необходимой безопасности, обращаться лично, направлять в государственные органы и органы местного самоуправления Республики Казахстан индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты граждан, объектов от чрезвычайных ситуаций и последствий, вызванных ими и т.д.[57]

В числе неупомянутых выше основных законодательных актов, регулирующих общественные отношения, связанные с доступом заинтересованных лиц к информации, находящейся в распоряжении государственных органов (и не только), следует назвать Закон Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года № 603-II «О техническом регулировании»[58]. Этот документ декларирует принцип «доступности технических регламентов, стандартов и информации о них, о порядке их разработки, утверждения, опубликования, за исключением сведений, составляющих государственные секреты и иную охраняемую законом тайну» (п.п.7 п.2. ст.4). Однако, практика применения данного закона показывает, что под доступностью понимается всего лишь продажа текстов стандартов подведомственными уполномоченному государственному органами организациями.

Отдельного рассмотрения требуют вопросы доступа к экологической информации на основе положений Экологического кодекса от 9 января 2007 года № 212-III[59] и Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года)[60], ратифицированной Законом РК от 23.10.2000 г. № 92-II. Согласно статье 159 Экологического кодекса, экологическая информация включает в себя сведения и данные о: 1) состоянии окружающей среды и ее объектов; 2) факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее загрязнении; 3) программных, административных и иных мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на окружающую среду; 4) экологических нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности; 5) планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей среды и их финансировании; 6) деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских экологических проверок по ней, в том числе рассмотренные при этом расчеты, анализы и иные сведения, касающиеся окружающей среды; 7) воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и условия проживания населения, объекты культуры, здания и сооружения. Также, много аспектов возникает при рассмотрении вопросов прозрачности контрактов на недропользование и деятельности иностранных недропользователей в РК.

Значительный объем информации содержится в официальной статистической информации — статистической информации, формируемой органами государственной статистики в соответствии с планом статистических работ. Порядок доступа к ней установлен Законом Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 257-IV «О государственной статистике»[61].

 

2.7. Основные выводы по итогам анализа действующего законодательства РК о доступе к информации

 

Итак, проведенный анализ показал следующие основные проблемы с доступом к публичной информации в Республике Казахстан, требующие законодательного решения:

1. Сложившаяся практика предоставления и распространения информации государственными органами противоречит принципу презумпции открытости информации. Существует очевидное неравенство отношений между обладателями и пользователями информацией. Пользователи выступают в роли просителей информации, чиновники применяют разрешительный порядок пользования информацией государственных органов.
2. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего порядок доступа к информации и обязанности государственных органов по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных законах и подзаконных актах. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное — не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Отсутствует ряд базовых понятий и единая терминология по доступу к информации (в разного рода актах фигурируют понятия «официальная», «правительственная», «публичная» информация и т.д.).
3. Отсутствуют точные и доступные перечни документов, действующих в определенных отраслях и принятых за определенный период, в результате чего заинтересованное лицо даже примерно не может определить, в чьем распоряжении находится интересующая его информация. Нет четких инструкций по актуализации информации, ранее размещенной для всеобщего сведения.
4. Отказ в доступе мотивируется пометкой ДСП на документе или тем, что запрашиваемый документ для внутреннего пользования, не для печати и т.п.
5. Отказ в доступе мотивируется отсутствием законодательных норм, обязывающих публиковать правовые акты или доводить их до всеобщего сведения.
6. Отказ в доступе мотивируется тем, что нет доказательств того, что запрашиваемый документ напрямую затрагивает права и свободы заявителя.
7. Отказ в доступе мотивируется необходимостью покупать нормативно-техническую документацию (созданную за счет бюджетных средств) у подведомственных государственному органу АО и ТОО.
8. Отказ в доступе мотивируется ссылкой на то, что искомый документ уже опубликован где-то в периодических изданиях, Интернете и т.д., без точного указания.
9. Отказ в доступе мотивируется отсутствием редакции правового акта на казахском или русском языке.
10. Отсутствуют органы, которые могли бы выступать в качестве независимых арбитров в спорных процедурах, связанных с получением информации и оперативно разрешать их.

Имеющаяся судебная процедура, а также возможность обратиться к вышестоящему чиновнику, сопряжены со значительными издержками и потерей времени. Стремление к сокращению этих издержек приводит лиц, нуждающихся в информации, к необходимости задействовать неформальные личные связи, что способствует коррупции.

 

 

3. Международные стандарты и рекомендации по вопросу доступа к информации

 

Возможность и условия ограничения права на получение и распространение информации предусмотрены Международным пактом о гражданских и политических правах, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года[62], к которому присоединилась Республика Казахстан. В соответствии с пунктом 2 статьи 19 указанного документа «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору». Согласно пункту 3 этой же статьи «пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 20Международного пакта «всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».

В Резолюции Совета по правам человека ООН от 12 октября 2009 года № 12/16[63] «Свобода мнений и их свободное выражение. Поощрение и защита всех прав человека, гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие» содержится призыв «принять и осуществлять законы и политику, обеспечивающие общее право на открытый доступ к имеющейся у государственных органов информации, которое может ограничиваться только на основании статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах». В 2010 году Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение отметил[64], что правительства обязаны принять необходимые законодательные и административные меры для улучшения доступа каждого желающего к публичной информации. Любая политика в отношении доступа к информации должна обладать определенными законодательными и процессуальными характеристиками, к которым относятся соблюдение принципа максимального раскрытия информации, поддержание публичного характера встреч и основных документов, широкое определение категории доступной информации, разумные расценки и сроки, независимая оценка правомочности отказов в предоставлении информации, а также санкции за несоблюдение требований.

В 2011 году Комитет ООН по правам человека опубликовал «Замечание общего порядка № 34»[65] о свободе мнения и выражения, в котором однозначно отмечается, что статья 19 МПГПП охватывает и общее право на доступ к информации, принадлежащей государственным органам. В нем сказано, что с целью оказания должного эффекта государственным заинтересованным сторонам следует задействовать необходимые процедуры, усовершенствовав законодательство в области свободы информации. В Замечании приводятся дальнейшие указания по поводу формулировки законов о свободе информации и подчеркивается, что подобные законы должны обуславливать оперативное рассмотрение запросов на предоставление информации в четко определенном порядке, соответствующем МПГПП, и что плата за предоставление информации по запросу не должна являться необоснованным препятствием в получении доступа к информации. Органы власти должны указать причины любого отказа в предоставлении информации, в то же время должны создать механизмы обжалования решений об отказе в предоставлении информации, а также механизмы на случае неспособности обладателя информации реагировать на запросы.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 года)[66], ратифицированная Законом РК от 4 мая 2008 года № 31-IV, провозглашает в статье 10: «С учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, такие меры, какие могут потребоваться для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и, в надлежащих случаях, процессам принятия решений. Такие меры могут включать, среди прочего, следующее: a) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; b) упрощение административных процедур, в надлежащих случаях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; и c) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации». В статье 13 конвенции также говорится: «Каждое Государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как: a) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; b) обеспечение для населения эффективного доступа к информации; c) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; d) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Могут устанавливаться определенные ограничения этой свободы, но только такие ограничения, какие предусмотрены законом и являются необходимыми: i) для уважения прав или репутации других лиц; ii) для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения».

Можно также отметить ряд важных документов так называемого международного «мягкого» права.

В Руководящих принципы политики совершенствования информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами (ЮНЕСКО. Париж, 2004)[67] говорится, что информация, создаваемая государственными учреждениями и общественными организациями со всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации. Органы государственной власти должны способствовать расширению доступа к различным типам такой информации и при необходимости пересматривать существующий баланс между политикой и практикой осуществления доступа к информационным ресурсам, а также законодательной защитой, ограничивающей использование или воспроизведение такой информации. Кроме того, все межправительственные организации, финансируемые государствами, должны обеспечить открытый и бесплатный доступ ко всем своим публикациям и предназначенным для публичного доступа базам данных, особенно для потенциальных пользователей из развивающихся стран.

29 августа 2012 года Декларация о Парламентской открытости[68] получила поддержку и вклад от 76 организаций из 53 стран. Декларация является призывом гражданских организаций, к национальным парламентам и международным законодательным органам для повышения открытости, вовлечения граждан в работу Парламента. Декларация охватывает следующий круг вопросов: продвижение культуры открытости, обеспечение легкого доступа к парламентской информации, обеспечение прозрачности парламентской информации, обеспечение электронного распространения парламентской информации. Данный документ подробно рассматривался в работе Декларация о парламентской открытости как ориентир для казахстанского парламента (Лоскутов И.Ю., 2012)[69]. В этой связи также следует упомянуть Декларацию об открытом государстве[70] (Open Government Declaration) (Нью-Йорк, 20 сентября 2011 года).

Многочисленные документы, подписанные государствами-участниками ОБСЕ, включая Казахстан, также отражают их поддержку соответствующих международных обязательств в отношении поиска, получения и распространения информации любого рода[71]. На европейском уровне был принят ряд важных документов, хотя следует отметить, что поскольку Казахстан не является членов Совета Европы, они могут быть исключительно приняты во внимание при разработке отечественных норм.

Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам[72] (принята Комитетом Министров 27 ноября 2008 г. на заседании заместителей Министров иностранных дел № 1042-бис) является первым обязывающим международным правовым документом, в котором признается общее право доступа к официальным документам, находящимся в государственных органах. В нем подчеркивается, что транспарентность органов государственного управления является важнейшим компонентом эффективного управления и показателем того, является ли общество подлинно демократическим и плюралистическим, противостоит ли оно всем формам коррупции, позволяет ли критиковать тех, кто им управляет, и насколько оно открыто для информированного участия граждан в вопросах, представляющих общественный интерес. Право доступа к официальным документам имеет также важнейшее значение для саморазвития людей и осуществления основных прав человека. Оно укрепляет и авторитет органов государственного управления в глазах общественности, а также доверие к ним. В этой Конвенции закрепляется право на доступ к официальным документам. Ограничение на право доступа к официальным документам разрешается устанавливать только для защиты отдельных интересов, таких как национальная безопасность, оборона или личная жизнь. В Конвенции содержатся минимальные стандарты, которые необходимо применять при обработке запросов о доступе к официальным документам (форма запросов и сборы в связи с доступом к официальным документам), а также процедура пересмотра принятых решений и дополнительные меры. В целях Конвенции под «органами государственной власти» понимаются: 1. правительственные и административные органы на национальном, региональном и местном уровнях; 2. законодательные и судебные органы при осуществлении ими административных функций, в соответствии с национальным законодательством; 3. физические или юридические лица при осуществлении административной власти. Понятие «органы государственной власти» также включает в себя также как минимум одно из нижеследующих: 1. законодательные органы при осуществлении ими иных своих функций; 2. судебные органы при осуществлении ими иных своих функций; 3. физические или юридические лица при отправлении ими государственных функций или управлении общественными фондами, в соответствии с национальным законодательством. Под «официальными документами» в Конвенции понимается любая информация, записанная в любой форме, составленная, полученная либо находящаяся в распоряжении органов государственной власти. Каждая из Сторон Конвенции должна гарантировать право каждого человека, без дискриминации по какому-либо признаку, на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Каждая из Сторон вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты: a. национальной безопасности, обороны и международных отношений, b. общественной безопасности, c. профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности, d. дисциплинарного расследования, e. инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти, f. неприкосновенности частной жизни и других правомерных личных интересов, g. коммерческих и иных экономических интересов, h. экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства, i. равенства сторон в ходе судебного разбирательства и эффективного отправления правосудия, j. окружающей среды, или k. конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.

Резолюция ПАСЕ от 2 октября 2013 года № 1954 (2013) «Национальная безопасность и доступ к информации»[73] в дополнение к вышеуказанной конвенции провозгласила следующие принципы. Как правило, вся информация, которой располагают органы государственной власти, должна быть в свободном доступе. Нормы, регламентирующие порядок наложения грифа секретности на информацию и его снятия, а также порядок назначения лиц, полномочных осуществлять эту функцию, должны быть ясными и находиться в открытом доступе. Информация может объявляться закрытой по соображениям национальной безопасности не дольше, чем это необходимо для защиты законных интересов национальной безопасности. Информация о грубых нарушениях прав человека или гуманитарного права ни при каких обстоятельствах не должна объявляться секретной по соображениям национальной безопасности. Лица, которые вскрывают нарушения в общественных интересах (разоблачители), должны быть защищены от каких-либо репрессивных действий при условии, что эти лица действовали добросовестно и с соблюдением установленных процедур. Обращения о предоставлении доступа к информации должны рассматриваться в разумные сроки. Решения об отказе в доступе должны быть должным образом мотивированы, открыты для обжалования в независимом национальном органе власти вплоть до рассмотрения в судебном порядке и т.д.

Установочное решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по спору двух субъектов на тему доступа к информации о деятельности госструктур вынесено в ноябре 2013 года (номер жалобы: 39534/07. Постановление палаты Суда опубликовано 28 ноября 2013 года). Австрийская организация получила отказ тирольской земельной комиссии на запрос о земельных сделках в Тироле за последние 6 лет. Апелляционная комиссия им также отказала на том основании, что ради соблюдения конфиденциальности персональных данных нужно обработать сотни документов, убрав идентифицирующую информацию участников сделок. Хотя заинтересованная сторона предлагала компенсировать издержки. Судьи ЕСПЧ посчитали, что комиссия ранее должна была сделать данные, необходимые для исследований, доступными публике, и обязал комиссию выполнить запрос организации и предоставить документы. Логика такова: если публичные органы имеют в своем распоряжении общественно значимую информацию, они должны организовать свою работу таким образом, чтобы обеспечить к ней доступ заинтересованных граждан и организаций[74].

В рамках разбирательства по делу «Молодежная инициатива за права человека против Сербии» (жалоба № 48135/06) в июне 2013 года ЕСПЧ подтвердил, что неправительственные организации, как и пресса, имеют право на доступ к информации в интересах общества. Государство не имеет права требовать от правозащитных организаций доказательств собственного интереса в получении этой информации. А в условиях, когда Интернет и блогосфера стирает грань между профессиональными СМИ и просто заинтересованными гражданами, право на доступ к информации (разумеется, за исключением сведений государственной тайны) подразумевается за каждым из нас.

На уровне документов стран СНГ, отметим Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ (часть первая) (принят на тридцать восьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ постановлением № 38-6 от 23 ноября 2012 года)[75]. Глава 2 раздела IV данного документа посвящена доступу к открытой информации, а глава 3 информации с ограниченным доступом.

Модельный закон «О праве на доступ к информации» (принят на двадцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ постановлением № 23-14 от 17 апреля 2004 года)[76] также мог бы сыграть важную роль при разработке национального законодательства. В нем, в частности заложено понятие « общественный интерес», определяемое как интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества.

Также представляет интерес Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 18 сентября 2014 года № 71 «О Порядке работы с документами ограниченного распространения (конфиденциальными и для служебного пользования) в Евразийской экономической комиссии»[77]. В нем даны следующие определения: «информация ограниченного распространения» — конфиденциальная информация (содержащаяся в конфиденциальных документах) либо служебная информация (содержащаяся в документах для служебного пользования); «конфиденциальная информация» — все виды информации (включая коммерческую, банковскую, налоговую, нотариальную, врачебную, личную, адвокатскую тайну), в отношении которой в соответствии с нормативными правовыми актами государств-членов, международными договорами ограничен доступ (установлена конфиденциальность), то есть установлено обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к данной информации, требование не передавать (не разглашать) такую информацию третьим лицам без письменного согласия ее обладателя; «служебная информация» — информация, которая создана в процессе деятельности Комиссии в пределах полномочий, предусмотренных международными договорами, решениями Высшего Евразийского экономического совета, и в отношении которой существует (установлена) необходимость защиты ввиду возможного нанесения различного рода ущерба в результате неправомерного обращения с ней.

Помимо уже упоминавшейся выше Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года), есть еще ряд международных документов, посвященных вопросам доступа к определенным видам информации, например, Хартияинформационной прозрачности международных финансовых учреждений: Обеспечение права граждан на информацию (Батам. Индонезия, 17 сентября 2006 года)[78].

На уровне отдельных организаций отметим документ «Модель Закона о свободе информации», изданный организацией «Артикль 19» в июле 2001 года[79].

Что касается, законодательства отдельных стран, то следует отметить, что в последние годы процесс либерализации права и политики в сфере доступа к информации набрала ход. В демократических государствах право человека на получение информации о деятельности государственных органов является основной гарантией его участия в государственных делах и прозрачности деятельности правительства[80]. Во многих государствах приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, в других, действующие законы о доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям в связи с развитием информационных технологий, а также с общей тенденцией к обеспечению прозрачности функционирования властных институтов. Отдельные акты могут в чем-то различаться в зависимости от культурных, политических и иных традиций страны, в которой они приняты, но большинство из них закрепляют следующие нормы, устанавливающие:

право доступа к правительственной (официальной, публичной) информации по запросу, обычно в пределах конкретных временных рамок;

круг организаций, на которые распространяется обязанность предоставлять информацию;

ограничения права доступа к информации;

процедуры контроля и разрешения споров независимой от правительства организацией;

защиту лиц, предоставляющих информацию о нарушениях права;

отчетность по обращениям.

Основные причины, по которым может быть ограничен доступ к информации:

безопасность и/или неприкосновенность частной жизни физических лиц;

конфиденциальность коммерческой информации;

национальная безопасность и оборона;

межправительственные отношения;

уголовные расследования и преследования;

коммерческие тайны и информация, значимая для экономических интересов государства;

необходимость для правительства готовить и принимать решения конфиденциально;

независимость, статус законодательной и судебной ветвей власти.

Общественная заинтересованность в защите информации обычно является предметом разногласий, и трактовка этих различных групп исключений(и в законодательстве и на практике) часто имеет спорный характер.

Также необходимость проведения открытых совещаний государственных органов для общественности не всегда признается условием закона о праве на информацию, а чаще реализуется в отдельных законах.

Анализ зарубежных законодательных актов, регулирующих доступ к официальной информации, позволяет говорить об общей тенденции законодательного закрепления и усиления органов независимого контроля (надзора) за исполнением законодательства о доступе к информации[81]. Обоснованность и определенность вводимых зарубежным законодателем правозащитных институтов проявляются в самой концепции законов о доступе к информации. В них предусматривается наличие соответствующих разделов, цельных и с точки зрения объема, и с позиции детальной регламентации правового статуса контрольно-надзорных органов, их полномочий, функций, процедур обжалования. По существу, это означает признание принципиальной важности специализированных институтов внесудебной защиты прав граждан в системе обеспечения доступа к официальной информации[82]. Подобное утверждение никоим образом не умаляет роль судебного контроля в институциональной системе защиты доступа к информации. Безусловно, суды общей юрисдикции остаются центральными институтами защиты права на доступ к официальной информации. Тем не менее нельзя не учитывать объективные издержки рассмотрения дел в общих судах (по существу, медленной и дорогостоящей процедуры, малоэффективной для заявителя). В настоящее время включение в институциональную систему обеспечения доступа к официальной информации всяческих дополнительных, например, посреднических институтов внесудебного контроля, действующих в интересах заявителя, получает практически повсеместное распространение. Требование к государствам-участникам обеспечить право пользователя обратиться о пересмотре решения органа власти в независимый и беспристрастный орган, созданный на основе закона, содержит уже упоминавшаяся выше Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам. В ней специально оговаривается, что процедура пересмотра должна быть оперативной и недорогой. Уполномоченный по доступу к информации (в законодательстве зарубежных стран обычно именуется «комиссар по информации») — это специализированный омбудсман, осуществляющий независимый контроль за соблюдением законодательства о доступе к информации. Другая модель эффективной защиты права на доступ к информации — административная (по сути — правительственная) комиссия, которая отвечает за всю систему применения закона о доступе к информации, рассматривает апелляции, выносит окончательные решения, штрафует и наказывает провинившихся чиновников.

Во многих странах (Новая Зеландия, Австралия, Швеция, Финляндия, Дания) получила распространение так называемая «скандинавская модель» внесудебного контроля в сфере доступа к официальной информации — это классический неспециализированный омбудсман, назначаемый парламентом и подотчетный ему. Функции по надзору и обжалованию в сфере защиты права на доступ к официальной информации омбудсман осуществляет в рамках своих общих полномочий по осуществлению надзора за административной деятельностью правительства.

Неспециализированный омбудсман или комиссия по правам человека, которые и без того работают с большим массивом обращений по самым разнообразным нарушениям прав человека, не в состоянии эффективно обработать еще и поток дел по доступу к информации. Показательно, что парламентский омбудсман в Австралии, которому вменена работа с жалобами заявителей по Закону «О свободе информации» (1982 г.), призвал Парламент решить вопрос о создании института специализированного омбудсмана по вопросам доступа к информации.

Любой национальный закон предусматривает исключения из доступа к информации[83]. Так называемые абсолютные или квалифицированные исключения есть во всех национальных законах. Но если не все, то хотя бы часть исключений формулируется как правомочие (а не обязанность) государственного органа запрещать доступ ввиду вреда, который может причинить раскрытие таких сведений законным интересам государства, физических и юридических лиц («дискреционные» исключения). Чтобы такое право государственного органа не превратилось в произвол, его применение должно включать экспертизу общественного интереса, т.е. взвешивание действительной «меры вреда» и сравнение ее с общественной пользой от раскрытия информации исходя из приоритета общественного интереса в прозрачности и подотчетности власти. Например, Законом США «О свободе информации» (1966 г.) предусмотрены девять случаев дискреционных исключений: национальная безопасность, внутренние правила организации, информация, защищенная на основании других законов, деловая информация, внутренние и межведомственные рабочие записи учреждений, информация о частной жизни, документы правоохранительных органов, финансовые учреждения и информация о нефтяных скважинах. Широкий перечень дискреционных исключений содержит Закон Южной Кореи «О раскрытии информации органами государственной власти» (1996 г.), согласно которому не подлежат разглашению: тайны, защищенные другими законами; информация, раскрытие которой может нанести ущерб национальной безопасности, обороне, единству или дипломатическим отношениям; информация, разглашение которой может нанести существенный ущерб физическим лицам, частной собственности или общественной безопасности; информация, касающаяся предотвращения и расследования преступления; информация об аудиторских проверках, инспекциях и другая информация, раскрытие которой может существенно препятствовать деятельности правительственных учреждений; личные данные физических лиц; коммерческие тайны, разглашение которых может на — нести существенный ущерб коммерческим или государственным интересам; а также информация, раскрытие которой может нанести ущерб физическим лицам, например, спекуляция недвижимостью или чрезмерное накопление товарных запасов.

Также представляется применимым для отечественных условий введение неминуемой ответственности должностных лиц за необоснованный отказ в предоставлении информации — характерной для законодательства США. Интересным представляется и практика в соответствии с законодательством Швеции, когда любое лицо имеет право один раз в течение календарного года запрашивать, какая информация о нем находится в распоряжении правительственных ведомств.

В качестве одного из последних примеров передовой практики в этой сфере можно привести запуск 10 декабря 2014 года испанского правительственного портала www.transparencia.gob.es. Его разработка, которая обошлась в 300 тысяч евро, была начата полтора года назад в соответствии с недавно принятым Законом Испании «О транспарентности, доступности информации и адекватном государственном правлении»[84]. Портал дает доступ к 530 тысячам архивных документов. Его обслуживают 36 сотрудников. Анонсируя создание нового ресурса, испанское правительство заявило, что он призван сделать «абсолютно прозрачной деятельность в первую очередь госструктур, а также общественных организаций и частных компаний, получающих госдотации».

У портала три основных раздела. В первом разделе дается информация о структуре министерств с описанием полномочий каждого департамента и выполняемых им задач. Здесь же можно познакомиться с биографией высших чиновников. Во втором разделе приводятся законы и нормативные положения, над которыми работает правительство, а также поясняется, с какой целью меняется уже существующее законодательство. В третьем разделе портала публикуется информация, касающаяся финансово-экономической деятельности администрации. Речь идет, к примеру, о контрактах, госзаказах, субсидиях, предоставляемых частным предприятиям и общественным организациям. Тут же можно познакомиться с данными аудиторских проверок госучреждений, включая королевский двор, обе палаты парламента, а также со стоимостью принадлежащей государству собственности, в том числе недвижимости, подлежащей приватизации. Третий раздел знакомит и с доходами высокопоставленных чиновников, включая членов правительства. Отныне, в Испании не являются тайной ни зарплата чиновников, ни их представительские расходы, командировочные, ни их дополнительные заработки, если они занимаются какой-либо частной практикой. Кроме того, любой гражданин, указав номер своего удостоверения личности, может затребовать через портал интересующую его информацию, если таковая не опубликована. Ему обязаны ответить в 30-дневный срок, отказ может быть обоснован лишь интересами общественной безопасности. В качестве арбитража в этом вопросе выступает Совет по гласности, созданный при Правительстве.

Общедоступность судебных решений давно является мировым стандартом. Требование о доступности судебных решений и, как следствие, прозрачности всей судебной деятельности является неотъемлемой частью более общего принципа демократического правового государства — его прозрачности как целого. Применительно к судебной власти требование открытости было сформулировано как одно из представлений естественного справедливого правосудия, нашедшее отражение в значительном числе международных документов, регулирующих вопросы организации и осуществления судебной власти (см., например, ст. 10-11, 19, 29 Всеобщей Декларации прав человека и ст. 14, 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 13 Конвенции о правах ребенка и п. 8 Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, ст. 6, 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, п. II (28.9) Документа Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, материалы Парижской хартии для Новой Европы Рекомендации Комитета Министров Совета Европы No. R (95) 11 относительно отбора, обработки, предоставления и архивации судебных решений в правовых информационно — поисковых системах, пп. I (5.16), II (9.1) и (10.1). С проблемами обеспечения доступа к судебным решениям сталкивались и сталкиваются практически все правовые государства, и каждое решает их по-своему. Во многих странах есть опыт законодательного регулирования доступа к судебной информации.

 

 

4. Анализ основных идей законопроекта

 

Посредством опубликования официальной информации государство реализует свои прямые и неотъемлемые от государственных полномочий обязанности по ознакомлению физических и юридических лиц со своей деятельностью. Как уже справедливо отмечалось в литературе[85], законопроект должен решать следующие вопросы:

• детализировать закрепленные Конституцией РК права граждан в информационной сфере по основным видам информации;
• закрепить понятие и правовой статус информации;
• установить перечень открытой информации и информации с ограниченным доступом;
• установить ограничения и запреты при реализации прав граждан в информационной сфере;
• определить механизмы доступа к открытой информации;
• установить законодательные основания для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на «тайну».

В какой мере это удалось? Изучение законопроекта показывает, что его основные недостатки носят концептуальный характер.

Поэтому представляется правильным на данном этапе сосредоточиться не разборе конструкций отдельных статей законопроекта, а на разборе того, решает ли предложенный документ проблемы, обозначенные во втором разделе настоящего исследования. Тем более что детальные экспертизы по его тексту уже проводились, как на отечественном уровне[86], так и международном[87].

 

4.1. Статус закона, его место в правовой системе Казахстана

 

Авторы законопроекта попытались обобщить и систематизировать разрозненные нормы по вопросам доступа к информации из разного рода отраслевых законов в рамках такого нормативного правового акта, как закон. Однако в рамках обычного закона невозможно решить проблему приоритета над его нормами норм конституционных законов и кодексов. И не только их.

Статья 12 Проекта Закона Республики Казахстан «О правовых актах»[88], уже упоминавшегося выше, устанавливает на этот счет следующие правила:

1. При наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня.
2. Нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений.
3. В случае противоречия между нормами нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют нормы нормативного правового акта,предусматривающего исключение из общего правила.
4. В случае противоречия между нормами нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой и единым предметом регулирования, действуют нормы нормативного правового акта, позднее введенного в действие.

Таким образом, приоритет над предложенным законом в случае расхождения по вопросам регулирования доступа к информации могут иметь не только конституционные законы и кодексы, но и законы с исключениями, а также принятые позднее его.

В статье 3 законопроекта говорится: «Если законами Республики Казахстан предусматривается иной порядок предоставления отдельных видов информации, положения настоящего Закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами Республики Казахстан. Действие настоящего Закона не распространяется на обращения, порядок рассмотрения которых установлен законом о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».

Таким образом, даже без учета вышестоящих актов, над законопроектом будет иметь приоритет еще целый ряд законодательных актов, указанных в разделе два настоящего исследования: о правовых актах, административных процедурах, информатизации, персональных данных, СМИ и т.д. А если рассматривать предоставление информации о деятельности государственных органов с позиций Закона о государственных услугах, как одну из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей, то смысл рассматриваемого законопроекта вообще во многом теряется.

 

4.2. Основной предмет и субъектный состав

 

Законопроектом, если правильно понята его основная идея, обеспечивается доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей права и интересы граждан, но вообще к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. То есть он направлен в целом на реализацию не восемнадцатой, а двадцатой статьи Конституции РК, содержащей идею максимального расширения круга субъектов права на информацию: «Каждый вправе получать информацию у каждого».

18 февраля текущего года, под председательством Заместителя Председателя Мажилиса Парламента РК — руководителя фракции партии «Нур Отан» Дариги Назарбаевой состоялось собрание данной фракции. Как сообщил в его ходе Председатель Комитета Мажилиса по международным делам, обороне и безопасности Маулен Ашимбаев: «При этом хочу акцентировано подчеркнуть, что говоря о доступе к информации, мы, прежде всего, имеем в виду доступ к информации государственных органов, органов местного самоуправления, субъектов квазигосударственного сектора, получателей бюджетных средств, а также субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение в нашей экономике. То есть законопроект направлен, прежде всего, на доступ к информации этих субъектов»[89]. Такой подход основан на понятии «информация» в законопроекте, который охватывает все виды документированной информации, полученной или созданной обладателем информации. Оно уже справедливо подвергалось критике в экспертизах, как определяющее информацию через информацию, и, по сути, не раскрывающее ее содержание. Обладателями информации в законопроекте признаются: 1) государственные органы и органы местного самоуправления; 2) субъекты квазигосударственного сектора; 3) получатели бюджетных средств, в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета; 4) субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение — относительно условий и цен снабжения товаров, услуг и цен на них. К обладателям информации приравниваются физические и юридические лица, которые владеют: 1) экологической информацией; 2) информацией о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов.

Такой расширенный охват представляется неправильным по следующим причинам. Как уже указывалось выше, Антикоррупционная стратегия также говорит о публичной информации, свободный доступ к которой исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками. Очевидно, что среди всех разновидностей информации особым интересом по критерию высокой социальной значимости и востребованности пользуется информация государственных органов. Это определяется тем, что в их владении и распоряжении находится не только информация, составленная, отобранная, обработанная, систематизированная и/или утвержденная самими государственными органами, но и предоставленная в их распоряжение в соответствие с законодательством иными субъектами права. Поэтому передовая международная практика «работающих» законов предполагает более «узкий» подход к решению проблемы, который заключается в законодательном обеспечении доступа именно к информации, находящейся в распоряжении государственных органов.

Возможно ли учесть в рамках одного закона все нюансы, связанные с особенностями статуса абсолютно всех субъектов, получающих и предоставляющих информацию? Ведь у гражданина и юридического лица, государственного органа, коммерческой и некоммерческой организации, эколога и налогоплательщика, журналиста и посетителя суда, миноритарного акционера и участника внешнеэкономической деятельности, могут быть совершенно разные интересы, права и обязанности при возникновении между ними общественных отношений по поводу доступа к информации.

Например, понятие «субъекты квазигосударственного сектора» используется на сегодня вБюджетном кодексе Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV[90]. Оно включаетгосударственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. Но в статье 4 данного Бюджетного кодекса уже закреплен принцип транспарентности — обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации. Данный принцип находит практическое воплощение и реализацию в прочих нормах Бюджетного кодекса, а также актов, принятых в его реализацию. Если эти нормы в чем-то несовершенны, то, очевидно, что их следует совершенствовать в рамках кодекса, бюджетного законодательства. Непонятно почему требуется дополнительная регламентация данных вопросов на уровне документа, находящегося ниже его в иерархии нормативных правовых актов.

То, что проблема с получением информации от данных субъектов существует, конечно, не секрет. Так, буквально на днях, 20 февраля председатель правления ФНБ «Самрук-Казына» Умирзак Шукеев сообщил, что свободный доступ к информации о зарплатах в фонде не может быть предоставлен: «Я не думаю, что зарплаты топ-менеджеров — это государственная тайна, но есть определенная корпоративная культура»[91]. А в 2012 году, он же заявлял: «…Есть определенные ограничения в законодательстве. Я бы, например, считал, что это возможно, но это решение должно пройти разные уровни: совета директоров, правления — на предмет того, как относятся они к этому. В принципе я бы не возражал. Но когда мы говорим о прозрачности фонда, то нельзя забывать о том, что компания находится в рыночных условиях и на конкурентном фоне. Абсолютно прозрачным он не может быть. Есть какие-то вещи, которые конфиденциальны»[92].

Но, поможет ли бороться с таким подходом расплывчатое указание в законопроекте о том, что не подлежит ограничению доступ к «информации о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством физическим и юридическим лицам»? Можно ли зарплаты топ-менеджеров рассматривать как компенсации и льготы, предоставляет ли их государство напрямую? Вряд ли. Тогда какие практические механизмы доступа к подобной информации предлагаются в законопроекте?

Очевидно, что есть существенная разница в получении информации от государственных органов и коммерческих организаций. Помимо, упомянутого выше бюджетного законодательства, их деятельность в части распространения информации регламентируется целым рядом законодательных актов и подзаконных актов к ним по вопросам управления государственным имуществом, акционерных обществ, хозяйственных товариществ, естественных монополий, защите конкуренции и т.д. Если в этих актах вопросы получение информации от данных субъектов регулируются предметно, то в рамках общего законопроекта о доступе к информации можно прописать лишь декларативные нормы, не наполненные конкретным содержанием и механизмом их реализации. Помимо этого, законопроектом не учитывается, что перечисленные в нем субъекты информационных правоотношений, вправе выступать в разнообразных правовых ситуация в разных ролях: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов и систем; пользователей ими; посредников между собственниками, владельцами (держателями) и пользователями информационными ресурсами и системами.

С учетом этого, представляется невозможным решение задачи создании единого общего закона, в котором были бы предусмотрены и общие, и специфические условия права на информацию для всех субъектов — общественных и государственных структур, юридических и физических лиц, при реализации всех форм этого права. Право на информацию является сложной и всепроникающей категорией, которое должно обеспечиваться целым комплексом взаимоувязанных законодательных актов. В имеющемся законопроекте говорить об увязанности и комплексном решении не приходится. Поэтому представляется, что основной упор в работе по доступу к информации должен быть сделан на сопутствующий закон, в котором и следует прописать все особенности доступа к информации в отдельных сферах общественной жизни. Об этом свидетельствует, например, украинский опыт, где только через три года по основного, был принят сопутствующий Закон Украины от 27 марта 2014 года № 1170-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «Об информации» и Закона Украины «О доступе к публичной информации»[93]. Только в нем появилось указание, что гриф «Для служебного пользования» или другие грифы, предусматривающие ограничения доступа к документу или информации в нем, которые были предоставлены до вступления в силу Закона Украины «О доступе к публичной информации», кроме грифов секретности, теряют силу, а соответствующие документы подлежат раскрытию и предоставлению на запрос, через один год после вступления в силу настоящего Закона, если указанные грифы ни были пересмотрены и подтверждены в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации». И только 13 мая 2014 года был принят закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно деятельности уполномоченного Верховной рады Украины по правам человека в сфере защиты персональных данных», которым было уточнено, что входит в компетенцию уполномоченного по правам человека, а также понятие согласия субъекта персональных данных. Думается, Казахстан должен избежать подобного затягивания.

 

4.3. Гарантии и требования при обеспечении и ограничении доступа к информации в проекте

 

Неверным также представляется и определение в законопроекте доступа к информации, как единого «права пользователя информацией (гарантированного государством и охраняемого законом права каждого, — в законопроекте-2013) свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом».

Во-первых, непонятна цель включения в данную формулировку права распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Логично говорить об этом в обязанностях обладателя информации, а не в правах пользователя. Либо провозгласить, помимо свободы поиска и получения, также свободу передачи и распространения полученной информации о деятельности государственных органов любым законным способом, что тоже представляется актуальным. Ведь, к сожалению, отдельные государственные органы, а особенно подведомственные им организации, с подозрением относятся к деятельности негосударственных организаций по распространению информации и рассматривают ее в лучшем случае как конкурирующую. В связи с чем, возникает вопрос о причине отсутствия в законопроекте принципа, устанавливающего, что при реализации прав, в нем предусмотренных, запрещается дискриминация по признаку расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения физического лица, либо формы юридического лица.

Нужно также отметить, что в законопроекте не раскрыт и вопрос специальной правоспособности общественных объединений и СМИ, упомянутых в статье 18 Конституции РК. Здесь, видимо, следует определиться — либо их роль в ней остается непонятной, либо в законопроекте как-то должен быть обозначен их статус в роли посредника в реализации права на доступ к информации.

Во-вторых, правильным представляется рассматривать право на доступ к информации, как комплекс правомочий по поиску и получению информации, обеспечивающих для субъекта возможность ее использования. Если правомочие есть предусмотренная законом возможность для субъекта права осуществлять определённые действия или требовать определенных действий (бездействия) от другого субъекта, то, в данном случае, субъективное право пользователя информации включает в себя следующие из них. Во-первых, правомочие обладать информацией. Во-вторых, правомочие искать информацию и требовать от другого участника правоотношения помогать ему в этом поиске и предоставлять найденную информацию. В-третьих, правомочие на совершение определенных действий при обладании ею — пользование и распоряжение полученной информацией. В-четвертых, в случае нарушения данного права, невыполнения другой стороной своих обязанностей, обусловленных правоотношением, у него возникает правомочие обратиться за защитой в судебный или иной специальный орган.

Какие гарантии предоставляет законопроект для реализации вышеуказанных правомочий?

Законопроект фактически не учитывает соответствующие нормы законов о нормативных правовых актах, административных процедурах, информатизации, пытаясь их дублировать в собственной интерпретации, при этом, по сути, не предоставляя никаких дополнительных реальных гарантий пользователям информацией. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки, а именно этим грешит рассматриваемый документ.

При этом не учитываются также нормы Закона о Национальном архивном фонде и архивах, а также правила документирования и управления документацией в государственных и негосударственных организациях. Ведь в законопроекте речь идет о документированной информации, а таковая существует в определенных, уже установленных законодательствах формах. Так, имеется Перечень типовых документов, образующихся в деятельности государственных и негосударственных организаций, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 1605[94], в котором на сегодня 1015 пунктов, начиная от законодательных актов и т.д. Представляется бессмысленным конкурировать с ним перечислением разного рода типов информации в статье 7 законопроекта. Поскольку большинство из них оформляется правовыми актами (в широком смысле), то определив порядок доступа к правовым актам, мы уже в основном закроем потребность общества в ознакомлении с информацией о деятельности государственных органов.

Авторы законопроекта делают попытку охватить в одном законодательном акте самые разные способы обеспечения доступа к информации: опубликование информации в СМИ (размещение информации в общедоступных информационных системах), размещение информации в доступных местах, ознакомление пользователей с документами, обеспечение доступа на заседания коллегиальных органов обладателей информации, предоставление информации по запросу. Необходимость разных способов информирования общественности и возможность разных информационных услуг не вызывает сомнения. Так, согласно канадскому Закону о доступе к информации порядок доступа к информации дополняет, а не замещает обычные стандартные процессы передачи информации, к которым относятся публикации, размещение информации на Интернет-сайтах, консультации, и все иные средства, предусмотренные информационной политикой правительства.

Доступ к информации по запросу (требование в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, о получении информации, адресованное обладателю информации в установленном настоящим Законом порядке), которому в законопроекте уделено много внимания, конечно, является одним из важных средств раскрытия государственной информации для общественности, но он должен дополнять, а не замещать иные формы передачи информации. Думается, что запрос должен касаться информации, непосредственно затрагивающей права и интересы граждан. То есть носить индивидуальный, персональный характер. Если речь идет о юридическом лице или о случаях, когда гражданин выступает в роли налогоплательщика, потребителя и т.д., его право на информацию реализуется в нормах других законов.

Однако важно отметить и то, что на основе буквального толкования положений статьи 18 Конституции РК, с которой тесно связано право на запрос, можно сделать следующий вывод. На государственные органы, которые обладают информацией, непосредственно затрагивающей права и интересы конкретного лица, возложена конституционная обязанность не только ознакомить это лицо с такой информацией по его запросу (реактивный способ), но и создать такие условия, при которых это лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется такая информация (проактивный способ). Поэтому распространению информации о деятельности органов власти должны способствовать официальные источники информации, создаваемые и поддерживаемые самими государственными органами.

Необходим разумный баланс между удовлетворением персональных и коллективных запросов на информацию. Но основное внимание и упор должны быть направлены на формы массового распространения информации.

В последние годы государственные органы стремятся интенсивно использовать средства массовой информации для информирования населения. Но следует отметить и следующие тенденции, сопровождающие государственную информационную политику. Во-первых, наблюдается стремление переложить ответственность на СМИ за распространение информации о деятельности государственных органов, за качество распространяемой информации и, в конечном счете, за удовлетворенность граждан. А зачастую подача материала такова, что сама определяет то, граждане скорее дезинформируются, чем информируются. Во-вторых, информирование населения через СМИ за счет бюджетных средств скорее подчинено задаче формирования позитивного образа органов власти, чем задачам доведения объективной информации об их деятельности до сведения общественности. Пропаганда не должна заменять объективное информирование.

В законопроекте предусмотрены такие способы обеспечения доступа к информации какобнародование информации в официальных и периодических печатных изданиях и размещение информации на интернет-ресурсах. При этом не учитывается тот факт, что согласно закону о СМИ, все интернет-ресурсы, включая официальные сайты государственных органов, приравнены к СМИ, являются ими.

Официально объявлено о том, что доступ к Интернету имеют свыше 11 миллионов граждан Казахстана. Поэтому, если в законопроекте будет закреплено требование о том, что на сайтах всех государственных органов должны быть в обязательном порядке размещены перечни всех действующих правовых актов в курируемых ими сферах, то все заинтересованные лица без особого труда определят, в каком документе содержится искомая информация. К указанному перечню гиперссылками должны быть приложены полные тексты документов в актуальной редакции. Это позволит и самим государственным органам в ответах точно указывать, где именно в Интернете находится тот или иной документ. Поскольку органы юстиции уже ведут Государственный реестр нормативных правовых актов Республики Казахстан, то дело осталось только за его расширением.

В остальном видится неправильным прописывать в законопроекте все детали того, что именно должно размещаться на интернет-ресурсах. Во-первых, этим вопросам уже посвящена довольно обширная нормативная база по информатизации, вплоть до уже упоминавшихся стандартов СТ РК 2190-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурсы государственных органов и организаций. Требования»[95], СТ РК 2192-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурс, интернет-портал, интранет-портал. Общие описания»[96]. Функционирует и постоянно пополняется официальный портал «Открытые данные»[97], как часть инициативы «Открытое правительство», являющейся отдельным элементом «Электронного правительства» Республики Казахстан. Заявлено, что: «Основной целью «Открытого правительства» является создание прозрачности в деятельности государства и государственных органов для каждого гражданина. «Открытое правительство» многогранно, развитие идеи рассчитано на последующие года, с целью охватить основные аспекты гражданских прав, таких как прозрачность бюджета, участие в законотворчестве, свободный доступ к информации». Во-вторых, информационные технологии стремительно развиваются и в законах, которые обсуждаются месяцами, а иногда и годами, бесполезно попунктно прописывать структуру интернет-ресурсов. Или, по крайней мере, указанные в законопроекте перечни должны быть существенно переработаны с учетом того, что основная часть перечисленной там информации, оформляется в виде правовых актов. Основной же упор должен быть сделан на совершенствование законодательства в сфере информации, где уже возможна доработка определенных регламентов и стандартов на подзаконном уровне. Например, давно назрела необходимость разработка стандарта размещения персональных данных государственных служащих на официальных интернет-ресурсах.

Законопроектом должна быть провозглашена презумпция открытости информации о деятельности государственных органов, при четком определении порядка отнесения информации к государственным секретам или иной охраняемой законом тайне, исключающем неоднозначное толкование. Однако в практическом плане, в нем ничего не содержится на этот счет. «Как уже указывалось в ходе научной экспертизы проекта в 2012 году: «Один из корневых вопросов проблемы доступа, вопрос об условиях и порядке ограничения доступа к информации закреплен в проекте Закона весьма невыразительно. Безусловно, ссылкой на другие законы в данном проекте Закона можно решить проблему неопределенности состава информации с ограниченным доступом. Однако в значительной степени это ссылка на неразвитое законодательство в сфере доступа к информации. Представляется, что Закон о доступе к информации является тем самым нормативным правовым актом, в котором более чем уместно было бы системно решить проблему неопределенности состава и признаков информации с ограниченным доступом».

Необходимые исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы. В законопроекте декларируется принцип законности, однако нет ничего, что помешало бы и дальше ограничивать доступ к т.н. служебной информации ограниченного распространения подзаконными актами и волюнтаристкими действиями должностных лиц.

В законопроекте необходимо указать все условия, когда реализация права на доступ к информации может быть подвергнута только ограничениям и условия распространения информации, к которой законодательством устанавливается особый порядок доступа:

информации, составляющей государственные секреты, как охраняемая государством в области военной, экономической, научно-технической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение, разглашение, утеря и хищение которой могут поставить под угрозу безопасность государства;

конфиденциальной, нераскрытой информации из сферы предпринимательской деятельности, представленной государственным органам в качестве конфиденциальной, регулируемой законодательством о коммерческой тайне и касающейся производства, технологии, управления, финансов, иной экономической деятельности, разглашение (передача, утечка) которой может затронуть интересы предпринимателей;

информации личного характера, разглашение которой считается вмешательством в частную жизнь лица, находящуюся под охраной законодательства о защите персональных данных;

информации, касающейся оперативно-розыскной деятельности и деятельности по уголовному преследованию соответствующих органов, но только в случаях, когда разглашение такой информации может нанести ущерб уголовному преследованию, помешать развитию судебного процесса, лишить лицо права на справедливое и беспристрастное рассмотрение его дела либо поставить под угрозу жизнь или физическую безопасность человека;

информации, отражающей конечные или промежуточные результаты некоторых научных и технических исследований, разглашение которой лишает авторов данных исследований преимущественного права опубликования либо отрицательно влияет на реализацию иных охраняемых законом прав.

При этом, не вполне понятным видится указание в законопроекте на то, что доступ к информации, в том числе, обеспечивается изъятием из предоставляемой информации сведений, относящихся к информации ограниченного доступа. Вероятно, требуется пояснение о том, что если доступ к запрашиваемой информации, документам частично ограничен, обладатели информации обязаны представить лицам, запрашивающим информацию, части документа, на которые не распространяется ограничение доступа в соответствии с законодательством, и указать на месте изъятых частей: «государственные секреты», «коммерческая тайна», «персональные данные».

В законопроекте есть указание на трехступенчатую систему обязательных требований при ограничении доступа к информации, что соответствует передовой международной практике. Но следует также указать в законопроекте, что доступ к информации может быть ограничен только в случае, если обладатель информации может доказать, что ограничение регулируется законом и является необходимым в демократическом обществе для защиты прав и законных интересов личности или охраны национальной безопасности и что ущерб, наносимый законным правам и интересам, превыше общественного интереса к ознакомлению с информацией.

Кроме того, как уже указывалось в научной экспертизе законопроекта: «разработчиками вводится понятие «общественный интерес», которому в проекте Закона и действующем законодательстве РК не дано четкого, исчерпывающего определения. Указанная недоработка может позволить обладателям информации на практике сузить содержание понятия «общественный интерес», тем самым необоснованно ограничить доступ к информации».

Что касается, такого способа, предусмотренного в законопроекте, как обеспечения доступа пользователей информации на заседания коллегиальных органов обладателей информации, то необходимо определиться в законодательстве со статусом таких процедур. В Казахстане давно сложилось практика, когда по властной вертикали производится закрытая рассылка протоколов разного рода заседаний, на которых принимаются какие-то решения, иногда идущие в разрез с нормами законодательства. Например, объявляются моратории на применение определенных норм нормативных правовых актов. Естественно, что если в этих заседаниях принимали участие высшие должностные лица государства, то их указания в виде резолюций воспринимаются нижестоящими чиновниками выше законов.

Законопроектом предусматривается, что решения и действия (бездействия) обладателей информации — государственного органа, органа местного самоуправления, организации, должностного лица, государственного служащего, нарушающие права пользователей информацией, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, Уполномоченному по правам человека в Республике Казахстан и (или) в суд. Однако, практика применения действующих законодательных актов, регулирующих отношения в информационной сфере, например закона о защите персональных данных, явно свидетельствует о том, что имеющиеся государственные структуры мягко говоря «не горят желанием» заниматься разрешением неизбежно возникающих спорных ситуаций. Отказ в предоставлении доступа к информации должен подвергаться проверке независимым от правительства органом. Статус его и должен быть прописан в законопроекте, на основе имеющихся образцов лучшей международной практики.

Международными наблюдателями уже отмечалось, что в ходе последней реформы административного и уголовного законодательства Казахстана не были пересмотрены положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц». В документе «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-ий раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.)[98] отмечается, что ответственность за отказ в предоставлении физическому лицу информации, незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам установлена статьей 84[99] Кодекса РК об административных правонарушениях (2001 года) (сохранено в ст. 78 действующего КРКобАП[100]). При этом ответственность предусмотрена только за отказ в информации физическому лицу и не распространяется на юридических лиц; ответственность предусмотрена за «неправомерный отказ в представлении собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы физического лица», что сужает сферу ответственности («собранных в установленном порядке», «непосредственно затрагивающих права и свободы физического лица»). Согласно Отчету о втором раунде мониторинга, такие положения не обеспечивают эффективную ответственность за нарушение права на информацию. Отсутствует также ответственность за нарушение сроков предоставления информации, неполные ответы, полное отсутствие ответа на запрос и т.д. При этом Законом «О борьбе с коррупцией» (ст. 12)[101]предусмотрена ответственность за «необоснованный отказ в информации физическим и юридическим лицам, представление которой предусмотрено законодательством, задержка ее, передача недостоверной или неполной информации». Такое нарушение признано одним из «правонарушений, создающим условия для коррупции», которое влечет понижение в должности или наложение дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. При повторном совершении этого правонарушения в течение года после наложение дисциплинарного взыскания лицо увольняется с должности. Поэтому Казахстану рекомендовалось согласовать составы соответствующих правонарушений, предусмотренных в Законе «О борьбе с коррупцией» и КоАП, и четко установить, применяются ли меры дисциплинарного взыскания параллельно до административных санкций. Но вышеуказанные положения не были пересмотрены со времени предыдущего раунда.

В Документе отмечается также, что принятие Кодекса РК об административных правонарушениях, которая был введен в действие с 1 января 2015 года, никак не повлияет на применяемые к должностным лицам санкции за нарушение права на доступ к информации (размер штрафов увеличился не значительным образом, другие меры административного воздействия не используются). Кроме этого, сокращен перечень оснований, по которым наступает административная ответственность (не является таким основанием незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам). Отсутствует ответственность за нарушение сроков предоставления информации, установленных действующим законодательством. Новый Кодекс об административных правонарушениях также не содержит отдельного положения об ответственности за необоснованный отказ либо непредоставление в установленные законодательством сроки запрашиваемой журналистом информации (ст. 352 по КоАП 2001 года). Это, в целом, не являлось бы проблемой, если бы общие положения об ответственности за нарушение требований о доступе к информации были достаточно эффективны.

В целом, Документом делается вывод, что это часть рекомендации не была выполнена и в пункте 3.6 Казахстану рекомендуется пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц.

 

4.4. Вопросы разработки закона «О доступе к судебной информации»

 

Отдельного регулирования на уровне законодательного акта требуют вопросы предоставления доступа к судебной информации. К сожалению, есть основания предполагать, что на сегодня продекларированный в законопроекте принцип «невмешательства в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов», рассматривается судебными органами как полная свобода. Исправить сложившееся положение дел могло бы принятие соответствующего законодательного акта. Думается, что это ни в коей мере не посягнет на автономность суда от органов законодательной и исполнительной власти. Ведь его организационная и институциональная независимость и самостоятельность обеспечена провозглашеннымКонституцией РК принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (пункт 4 статья 3 Конституции РК). В тоже время, в соответствии с пп. 6 п. 3 ст. 61 Конституции Парламенту принадлежит исключительное право издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся вопросов судоустройства и судопроизводства.

Этот закон должен закрепить процедуры, обеспечивающие максимально полное, оперативное и доступное размещение судебной информации. Конституционно закрепленный принцип гласности судопроизводства, изначально подразумевавший свободу доступа граждан в залы судебных заседаний, в современных условиях, особенно с учетом развития цифровых информационно-коммуникационных технологий, существенно обогащается за счет новых форм его реализации через традиционные СМИ и Интернет. Особую актуальность приобретает данный законопроект в связи с формированием глобального информационного общества и расширением трансграничного информационного взаимодействия граждан и государства в телекоммуникационных сетях общего пользования.

Данный законопроект поможет:

— раскрыть сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, работниках судов;

— обеспечить полную информацию о времени и порядке работы судов, о движении дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;

— создать систему, гарантирующую общедоступность судебных актов (приговоров, решений и т. д.).

Учитывая важную роль в системе правосудия органов судейского сообщества, в нем должна быть предусмотрена система информирования населения об их деятельности, в том числе о процессе подбора кандидатов в судьи и их назначении.

В проекте закона необходимо реализовать:

— право доступа к судебным актам, внесенным в реестр, включая поиск, просмотр, копирование и распечатывание судебных актов или их частей.

— введение регламентации доступа к общедоступным бесплатным судебным актам, на официальном Интернет-ресурсе судов Республики Казахстан.

В статьях законопроекта, необходимо закрепить право каждого, полностью или частично воспроизводить судебные акты, которые оглашены судом публично, любым способом, в том числе через обнародование в печатных изданиях, в средствах массовой информации, создание электронных баз данных судебных актов. При этом любое редактирование текста судебного акта не должно искажать его смысл и содержание.

Но при этом необходимо оговорить, что суд при осуществлении судопроизводства может использовать только текст судебного акта, опубликованного официально или внесенного в Реестр.

При этом в законопроекте необходимо закрепить положение, согласно которому, ограничение права пользования (свободного доступа) официальным Интернет — ресурсом судов Республики Казахстан, кроме случаев, оговоренных законом, не допускается.

В тексте законопроекта необходимо установить исчерпывающий перечень должностных лиц, имеющих право на доступ к информационным ресурсам Реестра, порядок официального опубликования судебных актов, внесенных в Реестр, а также права воспроизведения, в том числе частичного использования судебных актов, обнародования в СМИ.

Законопроект должен также содержать требования к защите информации, внесенной в Единый реестр, от ее хищения, искажения или уничтожения, а также регламентировать, порядок обеспечения доступа к судебным актам заинтересованных лиц, которые не принимали участия по делу, если судебный акт непосредственно касается его прав, свобод, интересов или обязанностей, а также основания для отказа доступа к судебным актам и порядок их обжалования.

Необходимо предусмотреть ответственность за нарушение правил ведения Реестра и за ограничение права на доступ к судебным актам, а также гарантии возмещения лицу материального или морального ущерба вследствие нарушения его прав и интересов.

Законопроект должен предусматривать защиту сведений, защищаемых в соответствии сЗаконом Республики Казахстан «О персональных данных». Необходимо предусмотреть меры, обеспечивающие при опубликовании судебных актов безопасность лиц, участвующих в деле, а также неразглашение тайны и конфиденциальных сведений об их личной жизни. Однако следует учитывать, что при полной реализации принципа гласности неприемлемо какое-либо искажение информации, в том числе в виде деперсонализации.

 

 

5. Рекомендации по законопроекту

 

Социальный эффект, который может быть достигнут после принятия данного законопроекта, намного важнее, чем отдельные его недостатки, указанные выше. Они носят устранимый характер и могут быть исправлены в ходе его дальнейшего рассмотрения в Парламенте. Новозеландская комиссия, работа которой привела к принятию в 1982 году Закона «Об официальной информации» отмечала: «нельзя ожидать, что развитие свободы информации положит конец расхождению во мнениях внутри сообщества или решит основные политические проблемы. Однако, применение систематического подхода, с должным учетом баланса между противоречивыми вопросами [изменениями], должно сгладить расхождение во мнениях, повысить эффективность принятой политики и усилить доверие общественности к системе»[102].

Вместе с тем необходимо решить следующие вопросы.

1. В законопроекте должен последовательно проводиться принцип презумпции открытости информации. Для того, чтобы устранить неравенство отношений между обладателями и пользователями информацией требуется замена диспозитивных норм императивными.
2. Необходимо распространить базовые понятия и единую терминологию по доступу к информации на все казахстанское законодательство. Проблему приоритета над нормами законопроекта норм конституционных законов, кодексов и т.д. следует решать тщательной проработкой сопутствующего закона.
3. Распространение норм законопроекта на дополнительных субъектов, ведет к неразберихе и не дает ничего в практическом плане пользователям, поэтому в рамках основного законопроекта следует сосредоточиться на вопросах регулирования доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов.
4. Следует решить на законодательном уровне проблему существования служебной информации ограниченного распространения, документов для внутреннего пользования, не для печати и т.п., ясно определив, какие интересы призваны защитить возможные ограничения на доступ к информации Нормы, регламентирующие порядок наложения разного рода грифов и пометок на информацию и их снятия, а также порядок назначения лиц, полномочных осуществлять эту функцию, должны быть ясными и находиться в открытом доступе, в них должен быть определен конкретный перечень ограничений или даны ссылки на соответствующие положения в других законах. В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 июня 2014 года № 09-3/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан»[103], говорится: «Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с заинтересованными государственными органами проводится масштабный анализ законодательства на предмет его соответствия требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции. Эта работа ведется во исполнение рекомендаций посланий Конституционного совета от 16 июня 2011 года № 09-5/1 и от 12 июня 2012 года № 09-3/1, в которых говорится о необходимости закрепления исключительно в законах не только перечня ограничений прав и свобод человека, но и механизмов применения таких ограничений». Хочется надеяться, что в этой работе МЮ РК не обойдет вниманием и имеющиеся подзаконные акты по вопросам доступа к информации.
5. Необходимо выработать законодательные нормы, регламентирующие порядок публикации правовых актов в разумные сроки. В связи с хаосом, царящим в некоторых отраслях, следует единоразово обязать все госорганы в определенный срок составить и разместить полные Перечни всех действующих подзаконных актов в их отраслях на какую-то установленную близлежащую дату. Т.е. провести своего рода национальную правовую перепись. В дальнейшем ввести обязанность вышеуказанных органов поддерживать эти Перечни всех действующих подзаконных актов в актуальном состоянии. К перечням должны прилагаться полные тексты всех упомянутых в них документов со всеми приложениями в действующей редакции. Перечни должны поддерживаться госорганами в актуальном состоянии (в документы вносятся изменения и делаются пометки об утрате ими силы в соответствии с ежемесячными перечнями). Окончательный полный Перечень документов, принятых органом за истекший месяц, должен быть размещен на его сайте не позднее 5 календарных дней после окончания месяца. К перечню прилагаются полные тексты всех упомянутых в нем документов со всеми приложениями, в виде прицепных электронных файлов, в формате легкодоступном для просмотра и скачивания. Документы, являющиеся нормативными правовыми актами, регистрируемыми в Минюсте, привязываются гиперссылками к эталонной электронной базе, которую ведет Минюст и т.д.
6. Необходимо раскрыть вопросы специальной правоспособности общественных объединений и СМИ, упомянутых в статье 18 Конституции РК.
7. Необходимо разработать нормы в реализацию принципа, устанавливающего, что при реализации прав, в нем предусмотренных, запрещается дискриминация по признаку расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения физического лица, либо формы юридического лица.
8. Следует учесть тот факт, что согласно закону о СМИ, все интернет-ресурсы, включая официальные сайты государственных органов, приравнены к СМИ, являются ими. Представляется важным в рассматриваемом законопроекте также указать, что его действие распространяется на официальные документы, созданные государственными органами в прошлом, т.е.решить вопрос с интеллектуальной собственностью государства.
9. Исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы, предусмотрены законом, преследовать законную цель и быть необходимыми в демократическом обществе. Бремя доказывания законности любых ограничений должно быть закреплено на государственном органе, который стремится не допустить раскрытие информации. Информация может объявляться закрытой не дольше, чем это необходимо для защиты законных интересов.
10. Необходимо раскрыть понятие «общественный интерес». В качестве гарантии против чрезмерно широких исключений доступ к информации должен предоставляться даже в случаях, обычно подпадающих под законные исключения, когда общественный интерес к данной информации перевешивает заинтересованность властей в сохранении ее секретной. Общественный интерес должен носить преимущественный характер в тех случаях, когда опубликование данной информации: позволит внести важный вклад в текущую общественную дискуссию; будет способствовать участию общественности в политической дискуссии; позволит вскрыть серьезные нарушения, в том числе нарушения прав человека, другие уголовные преступления, злоупотребления служебным положением или умышленное сокрытие серьезных нарушений; позволит усилить ответственность за ведение государственных дел в целом и за использование государственных средств, в частности; будет полезным для здоровья или безопасности населения.
11. Необходимо закрепить, что решения об отказе в доступе должны быть должным образом мотивированы, открыты для обжалования в независимом национальном органе. По получению обращения о доступе к информации государственный орган должен в принципе подтвердить или не подтвердить наличие у него запрашиваемой информации.
12. Необходимо более детально пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации.
13. Установление системы контроля за обеспечением права на доступ к информации и процедур обжалования пользователями решений государственных органов является важной задачей Закона. Между тем, решение указанной задачи в законопроекте практически отсутствует. Отказ в предоставлении доступа к информации должен подвергаться проверке независимым от правительства органом. Необходимы нормы об органах, которые могли бы выступать в качестве независимых арбитров в спорных процедурах, связанных с получением информации и оперативно разрешать их.
14. Необходимы специальные нормы по доступу к парламентской информации и разработка закона о доступе к судебной информации.
15. Адекватное законодательное регулирование различных способов информирования общественности требует предметного рассмотрения их специфики. Поэтому разные способы обеспечения информационной открытости государственных органов (а тем более прочих юридических лиц, указанных в законопроекте) лучше регулировать отдельными законами. Если же делать это в одном законодательном акте, то тем более необходимо четко различить и определить соответствующие предметы регулирования: при публикациях и ином размещении официальной информации по инициативе государственных органов, с одной стороны, и при обеспечении доступа к информации по запросам потребителей, с другой стороны. В рассматриваемом законопроекте требуемая ясность отсутствует. В законопроекте должен быть решен вопрос о том, каким образом указанные способы передачи информации дополняют или заменяют друг друга.

Например, может ли размещение информации на официальном интернет-ресурсе быть основанием для отказа в предоставлении информации по запросу пользователя?

[1] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30791337

[2] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31632354

[3] План мероприятий Правительства Республики Казахстан по реализации рекомендаций государств-членов Организации Объединенных Наций в рамках Универсального периодического обзора по правам человека на 2011-2014 годы (http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31072672); Доклад о ситуации с правами человека в Республике Казахстан в 2011 году (http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31231113); План мероприятий по исполнению предвыборной платформы НДП «Hyp Отан» «Казахстан. Цели 2017. Национальный план действий» (http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31342575&sublink=711)

[4] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30463139

[5] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31324378

[6] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31645304

[7] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31645041

[8] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029#sub_id=180000

[9] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31568538

[10] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 1047341

[11] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30475919

[12] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31575252#sub_id=1590000

[13] Ст. 15 Закона Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года № 603-II «О техническом регулировании» http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1051485#sub_id=150000

[14] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30800248

[15] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30086115#sub_id=70600

[16] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1020750#sub_id=10200

[17] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1011878

[18] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31101842

[19] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1020750#sub_id=40000

[20] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1009108

[21] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31376008

[22] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31669718

[23] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31577227

[24] http://www.sudexpert.adilet.gov.kz/ru/node/78349

[25] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31344559

[26] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31582070

[27] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30009566

[28] http://www.freedominfo.org/documents/national_report_foia_russia.pdf

[29] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1012633

[30] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1032522

[31] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30449593

[32] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1020750

[33] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года (ст. 126.) http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1006061#sub_id=1260000

[34] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1005029#sub_id=30000

[35] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1008349

[36] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31503617

[37] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021164

[38] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31343776

[39] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31226282

[40] http://sud.gov.kz/rus/content/o-poryadke-razmeshcheniya-sudebnyh-aktov-informacii-o-deyatelnosti-suda-svedeniy-o-delah

[41] Интервью Председателя Верховного Суда РК газете «Время» от 18 февраля 2015 года http://www.time.kz/articles/ugol/2015/02/18/zakon-est-zakon

[42] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31248964

[43] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1004068

[44] Частично доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1046153

[45] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1004024

[46] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30086115

[47] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31376056

[48] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1013966

[49] http://www.adilsoz.kz

[50] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1023679

[51] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085759

[52] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31638336

[53] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31324378

[54] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30661723

[55] Закон Республики Казахстан от 21 мая 2013 года № 94-V «О персональных данных и их защите» Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31396226

[56] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30366217

[57] Ст. 18 Закона Республики Казахстан от 11 апреля 2014 года № 188-V «О гражданской защите» Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31534450

[58] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1051485

[59] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085593

[60] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1019144

[61] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30605510

[62] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1010760

[63] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30913195

[64] См. отчет Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, п. 32.

[65] Замечание общего порядка № 34» комитета ООН по правам человека по вопросу свободы выражения (статья 19), CCPR/C/GC/34, 21 июля 2011 г. Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31221090

[66] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30040863

[67] Доступны по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1051916

[68] Полный обновленный перечень поддерживающих организаций доступен на сайте: www.openingparliament.org/organizations. Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 31283139

[69] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31286974

[70] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31386361

[71] См. Заключительный документ третьего Венского совещания, Вена, 15 января 1989 г., п. 34 и документ Копенгагенского совещания в рамках Конференции по вопросам человеческого измерения ОБСЕ, Копенгаген, 29 июнь 1990 г., п. 9.1.

[72] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30931916

[73] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31472188

[74]http://zakon.ru/Blogs/o_zemle_mozhno_znat___espch_povysil_dostupnost_obshhestvenno_znachimoj_informacii/9351

[75] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31307564

[76] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30160931

[77] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31612241

[78] Доступна по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30072968

[79] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31268373

[80] См. отчет Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, представленный на 14-ой сессии Комитета ООН по правам человека 20 апреля 2010 г., п. 31.

[81] http://law-journal.hse.ru/data/2012/06/25/1256193971/4-2010-13.pdf

[82] Майкл Д. Открытое правительство, или Как достичь свободы официальной информации http://www.ypc.am/Old/russian/collegues/pressclub /11.1997/5-9. ht m; Мендел Т. Свобода информации. Сравнительное правовое исследование. 2003 г. ЮНЕСКО http://www. unesco.kz /publications/ci /freed _ inform _ ru.doc

[83] http://law-journal.hse.ru/data/2012/06/25/1256193971/4-2010-13.pdf

[84] Интернет поможет Испании в борьбе с коррупцией http://www.dw.de/интернет-поможет-испании-РІ-Р±РѕСЂСЊР±Рµ-СЃ-коррупцией/a-18122676

[85] Жатканбаева А. Е. К вопросу о правовых гарантиях конституционного права на доступ к информации в Республике Казахстан http://www.moluch.ru/conf/law/archive/43/2754/

[86] Доступны по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30791337

[87] Заключение по проекту Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» (БДИПЧ ОБСЕ и бюро представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, 2012) Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 31454797

Казахстан: законопроект о доступе к информации (ARTICLE 19, июль 2012 год) Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 31267966

[88] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31582070

[89] http://pravo.zakon.kz/4690864-mazhilismeny-rasschityvajut-rassmotret.html

[90] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30364477

[91] http://pravo.zakon.kz/4691610-zarplata-sotrudnikov-samruk-kazyna-v.html

[92] http://fin.zakon.kz/4483239-sdelat-prozrachnymi-dokhody-top.html

[93] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31536797

[94] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31102927

[95] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31638336

[96] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31638336

[97] http://data.egov.kz/ru/about

[98] Доступен по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31632354

[99] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021682#sub_id=840000

[100] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 31577399#sub_id=780000

[101] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id= 1009795#sub_id=120000

[102] Общий обзор законодательства по доступу к правительственной информации в мире http://www.mediainitiatives.am/sites/default/files/Freedom of Information_rus.pdf

[103] Доступно по адресу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31568538

Источник: http://pravo.zakon.kz/4693182-problemy-dostupa-k-informacii-o.html