Развитие «электронного правительства» в Казахстане. Доступ к информации решен?

Автор: Кужукеева Гульмира

Развитие «электронного правительства» в Казахстане

За последние несколько лет произошли существенные изменения в нормативно-правовом регулировании информационной сферы Казахстана. Информационное законодательство динамично развивается наравне с активным развитием электронного правительства (далее — ЭП), которое является одним из приоритетных направлений Правительства РК. Основной целью создания электронного правительства в РК является формирование механизма взаимодействия функционирования правительства и местных органов власти, который будет максимально ориентирован на предоставление услуг гражданам и организациям посредством информационных технологий. С потребительской точки зрения внедрение технологий электронного правительства направлено на упрощение для граждан доступа к информации, получение государственных услуг в электронном формате, повышение прозрачности и контроля власти со стороны общества, сокращение влияния человеческого фактора в деятельности исполнительного аппарата, привлечение широких слоев граждан к управлению.
Для формирования ЭП в Казахстане на сегодняшний момент сделано уже не мало.
I. Активно внедряются государственные программы, направленные на устранение информационного неравенства. Они нацелены на внедрение информационно-коммуникационных технологий, повышение образовательного уровня, снижение тарифов для пользователей Интернет-сети, компьютеризацию государственных органов и образовательных учреждений. Так, целью программы снижения информационного неравенства в Республике Казахстан  на 2007-2009 годы (далее — СИН), на реализацию которой было запланировано более 15 млрд. тенге, является достижение 20-ти процентного уровня компьютерной грамотности населения и пользователей сети Интернет в Казахстане.
1. На практике около двух миллионов граждан получили возможность научиться обращаться с компьютером, в том числе получили навыки работы в сети интернет на различных бесплатных курсах  компьютерной грамотности.
2. Казахстанская интернет-компания PROFIT Online представила данные своей экспертной оценки уровня проникновения интернета в Казахстане. Так, по ее оценкам, месячная интернет-аудитория казахстанских пользователей на конец 2009 года составила около 4,3 млн человек, или 27% от населения республики. По официальным новостям в СМИ звучала цифра – 20% от населения. Интернет провайдеры заявляют об 1 млн. модемных подключений. Каково реальное количество интернет-пользователей в Казахстане на сегодняшний день никто не знает, так как официальных крупномасштабных исследований на эту тему не проводилось.  Однако, в любом случае это большой прорыв, так как всего 4 года назад – в 2006 г. интернет-пользователей в Казахстане было менее 5% от населения.
3. В рамках Программы снижения информационного неравенства для населения создано 1186 пунктов общественного доступа к услугам «электронного правительства». ПОДы создаются при акиматах, школах, филиалах Казпочты, библиотеках и т.д.
4. Условия доступа в интернет в Казахстане постепенно улучшаются. Тарифы на интернет планомерно снижаются. Так, сейчас стоимость услуг по широкополостному безлимитному доступу к интернету на скорости 256 Кбит/с стоит около 25-30 долларов США в месяц. Ниже этой скорости провайдеры уже не предлагают.
5. Практически все школы подключены к интернету.
Правительством принимаются и другие меры, для сокращения информационного неравенства.

• Активно внедряется Программа очередного этапа реализации «электронного правительства» на 2008-2010 гг. Основная цель Программы выстроить «качественно новую модель государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, прозрачности и подотчётности обществу». На реализацию программы запланировано 51 млрд. тенге. В открытых источниках нет информации о том, сколько на данный момент было реально потрачено на реализацию этой программы.
• В целом можно сказать, что инфраструктура работы электронного правительства в Казахстане создана. Так, с 29 октября 2008 г. начал действовать Национальный удостоверяющий центр, который предоставляет доступ к использованию электронного правительства и дает возможность физическим и юридическим лицам подписывать свои документы в электронном формате, используя электронно-цифровую подпись. С 2010 года все государственные закупки методом ценового предложения проводятся исключительно в электронном формате с использованием ЭЦП через портал электронных закупок goszakup.gov.kz.
• В целях реализации программы «электронное правительство» была сформирована нормативно-правовая база путем принятия новых законов и внесения изменений в существующие законы: закон об информатизации, закон о национальных реестрах идентификационных номеров; об электронно-цифровой подписи (в частности, данный закон является основой для внедрения электронного документооборота и других безбумажных технологий в республике Казахстан и определяет правовой статус электронного документа, электронной цифровой подписи), об административных процедурах и т.д. Также были приняты многочисленные подзаконные акты, регулирующие отдельные вопросы работы е-правительства, например, Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 октября 2007 года № 891 «Об утверждении перечня электронных информационных ресурсов о государственных органах, размещаемых на веб-сайтах государственных органов».
• В данный момент в Мажилисе Парламента рассматривается законопроект о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам развития «электронного правительства». Данным законопроектом предусматривается внесение изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс, в законы: «Об информатизации», «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», «Об административных процедурах», «О лицензировании» и т.д. Так, в частности: законопроектом предусматриваются нормы позволяющие применять электронные документы в судопроизводстве, в нотариальной деятельности и лицензировании. Например, у физических и юридических лиц появляется возможность подачи заявлений, исковые заявлений, доверенностей в форме электронного документа, заверенного ЭЦП, а также получения протокола судебного заседания в электронной форме и внесения замечаний на протокол в электронной форме.
• Практически все министерства, ведомства, суды, региональные органы местного самоуправления (акиматы, маслихаты) уже имеют собственные  интернет-ресурсы, идет формирование структуры интернет-ресурсов на уровне отдельных населенных пунктов, региональных департаментов. Есть обязательные требования, утвержденные Правительством, по содержанию этих сайтов и обновлению. Регулярно проводится мониторинг сайтов гос.органов.
• Получают все большее распространение интернет-конференции с участием государственных чиновников на базе сайта «Электронного правительства», а также открытие персональных блогов государственными служащими. Одним из ярких событий была интернет-конференция с участием Назарбаева в 2007 г., когда Глава Казахстана напрямую общался с населением страны через портал электронного правительства. Из более чем 4700 вопросов, он ответил на 35.

После открытия своего блога премьер-министром Масимовым, вслед за ним открыли свои блоги практически все члены кабинет министров и первые руководители государственных органов. На сегодняшний день на сайте электронного правительства www.e-gov.kz представлено 29 блогов руководителей государственных органов Республики Казахстан, на сайте же http://blogs.e.gov.kz их тридцать. Данные блоги используются в качестве общественных приемных, где люди могут напрямую обратиться к соответствующим государственным служащим со своей проблемой, поделиться предложениями и рекомендациями,  или просто высказать свое мнение. Наибольшей популярностью пользуется блог Премьер-министра Масимова.

• В настоящее время 21 вид государственных услуг представлены на портале е-правительства и являются интерактивными (выдача архивных справок ЗАГСа: о рождении, смерти, заключении, расторжении брака и др., выдача справки о зарегистрированных правах на недвижимое имущество физическому лицу, справки об отсутствии (наличии) недвижимого имущества физического лица, земельного участка, получение информации о назначении (отказе в назначении) государственной базовой пенсионной выплаты, пособия по инвалидности, выдача справки об отсутствии (наличии) налоговой задолженности налогоплательщика, задолженности по обязательным пенсионным взносам и социальным отчислениям по РК, предоставление персонального доступа к регистрационным данным для просмотра и изменения для физического лица, предоставление выписки из лицевого счета, персонального доступа к лицевым счетам налогоплательщиков и т.д. Однако ими нельзя воспользоваться, если нет электронно-цифровой подписи. Предоставление ЭЦП осуществляется бесплатно на один год через центры обслуживания населения (в настоящее время их в стране 316. Ими оказываются 57 видов государственных услуг). При этом процедура по получению ЭЦП достаточно сложная. Так как для получения необходимо не просто подавать заявление через сайт, сделав заявку, но и установить несколько программ  у  себя на компьютере, у некоторых эта процедура заняла около недели (учитывая необходимость настройки internet explorer 7 и т.д.).

Реальная ситуация с доступом к информации

Что касается того, облегчен ли доступ граждан к публичной информации в связи с развитием электронного правительства в РК, приведу результаты недавно проведенного экспертного опроса «Доступ к информации», по заказу ПРООН в Казахстане. Цель – получить экспертные оценки по состоянию доступа к информации в Казахстане для разработки предложений к проекту Концепции законопроекта «О доступе к информации в РК». Было опрошено 75 экспертов разных категорий: бизнес-сообщество, НПО, СМИ, госорганы и бюджетных организаций.
На вопрос «Как Вы считаете, обеспечено ли в Казахстане право на получение информации?» были даны следующие ответы:
Обеспечено в полной мере – 30, 67%
Обеспечено частично – 64%
Не обеспечено – 4
Таким образом, большинство опрошенных считают, что право на получение информации в Казахстане обеспечено частично, только треть из них  отмечает обеспеченность прав казахстанцев на получение информации в полной мере.

В качестве препятствий в получении информации, которые испытывает большинство населения, были названы следующие:

* сумма ответов не равна 100%, респонденты могли выбирать более одного ответа.

На вопрос «Удовлетворяет ли Вас качество информации на данных сайтах, в том числе получение информации в пунктах общественного доступа к информации?» были даны следующие ответы:

Так подавляющее большинство респондентов (81,3%) отметило, что доступные источники информации, такие как сайты государственных органов, общественные пункты доступа к информации, имеют недостатки, связанные с неудобством в поиске и отборе информации и не всегда можно найти нужную информацию.

Таким образом, существование сайтов государственных органов существенно не облегчают доступ населения к информации, содержащейся у государственных органов.

Кроме того, Правительство РК столкнулось с большой проблемой, связанной с неурегулированностью принципиальных вопросов в области информации: отсутствие юридического определения «информации», отсутствие четких критериев, позволяющих отнести информацию к открытой или закрытой, неурегулированность вопросов, связанных с защитой персональных данных. Так, закон о защите персональных данных только собираются разрабатывать в следующем году.

На практике оказалось, что требования в отношении содержания веб-сайтов госорганов исполняются чисто формально, сайты в большинстве своем не содержат действительно полезной информации, которая интересует людей, информация на них не обновляется или обновляется редко, более того, поиск информации на них крайне затруднен, нет полной информации о планах и результатах работы госоргана, реализуемых программах, оказываемых услугах, на некоторых сайтах размещены ответы на вопросы в виде ссылок на законы, цитат из нормативно-правовых документов, чего не всегда достаточно для удовлетворения интереса потребителя, на многих сайтах есть Форумы, но они либо пустые, либо громоздкие{1}.

Несмотря на то, что обязанность по размещению нормативных правовых актов на своих сайтах распространяется на все государственные органы, получить в он-лайн режиме тексты всех законов РК, не говоря уже о подзаконных актах, в действующей редакции (т.е. с последними изменениями и дополнениями), а также новые нормативные правовые акты по мере их принятия, до сих пор не представляется возможным. Эта, по существу, общественно-значимая информация в основном предоставляется на платной основе ("База данных "Закон" Республиканского Центра Правовой Информации Министерства юстиции РК, ИС «Параграф» компании ИнфоТех&Сервис и т.д.). Эти базы достаточно полные, оперативно обновляются, содержат легкий и удобный «поисковик». Правовым базам на сайтах государственных органов пока до такого уровня далеко. Но работа в этом направлении ведется.
Причин, почему так происходит и почему государственные органы с большой неохотой делятся информацией, несколько. Вот некоторые из них:
1. Существуют несколько факторов, затрудняющих принятие решения государственным служащим о раскрытии той или иной информации и размещение ее сайте:

• отсутствие четкого перечня информации, которая подлежит обязательному раскрытию.
• в законодательстве РК в области доступа к информации пока никак не отражен принцип «максимального раскрытия» (Принципы «Артикль 19»{2}), который должен являться приоритетом при разработке законов в области доступа к информации. Принцип максимальной открытости предусматривает, что вся информация должна подлежать раскрытию за исключением ограниченного количества ситуаций. И в каждом конкретном случае государство должно обосновывать свой отказ в предоставлении информации, доказывая, что запрашиваемая информация подпадает под систему исключений (государственный секрет, различные виды тайн и т.д.).
• нет единого определения «информации», «доступа к информации», большинство положений в законодательстве, касающиеся предоставления информации, носят фрагментарный, отсылочный характер и т.д.

2. Существование в законодательстве РК статей, предусматривающих ответственность государственного служащего за неправомерный отказ в предоставлении информации, существенно не улучшают ситуацию с доступом к информации, так как эти статьи на практике практически не работают (не используются). Граждане и журналисты предпочитают не обращаться в суд за защитой своих прав на доступ к информации, экономя свои деньги, время и нервы. Между тем, количество случаев неправомерных отказов в предоставлении информации растет, а государственные служащие, допускающие такие правонарушения, продолжают оставаться безнаказанными.

3. Наполнение сайта направлено не на привлечение потенциальных потребителей государственных услуг, а только на выполнение требований вышестоящих органов власти и требований закона. В связи с чем, содержание сайта может по формальным критериям, указанным в законодательстве, соответствовать закону, но на деле не содержать полезной информации.

Все эти проблемы заставили государственную власть всерьез задуматься над необходимостью принятия единого закона в сфере доступа к информации, без которого как оказалось, невозможна эффективная реализация программы по развитию электронного правительства. Общественность, которая неоднократно поднимала вопрос о необходимости принятия такого закона, активно включилась в работу над созданием такого закона. Таким образом, вопрос о необходимости и важности принятия единого закона, регулирующего вопросы информации, доступа к информации в Казахстане уже не стоит. Концепция законопроекта «Об информации и защите информации» уже утверждена, а сам законопроект вместе с сопутствующим законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития информации и защиты информации» стоит в Перспективном плане законопроектных работ Правительства РК на 2010-2011 годы. Определен также срок предоставления законопроектов в Парламент — 4 квартал 2010 г. В настоящее время процедурно решаются вопросы о перенесении сроков разработки и смене ответственного за разработку государственного органа.
На повестке дня теперь стоит вопрос – каким будет этот закон и будет ли он отвечать международным принципам в области доступа к информации, каковы будут механизмы реализации закона.
Так, одним из важнейших международных принципов, который, на мой взгляд, должен быть отражен в новом законе о доступе к информации, является следующий принцип: «лица, разглашающие информацию о правонарушениях, должны быть защищены». Лица, разглашающие информацию о правонарушениях, должны быть защищены от любых правовых, административных и трудовых санкций. В данном контексте под «правонарушением» понимается уголовные преступления, неподчинение требованиям закона, судебные ошибки, коррупцию, нечестность, серьезные ошибки управления. Сюда также относится серьезная угроза здоровью, безопасности или окружающей среде, вне зависимости от того, связано ли это с правонарушением. Этот принцип предусматривает введение защитных санкций от ответственности для государственных служащих, которые с добрыми намерениями раскрывают информацию.  Такая защитная санкция очень важна в условиях Казахстана и помогла бы государственным служащим без страха раскрывать общественно-полезную информацию, в том числе путем размещения ее в Интернете.

{1}Презентация «Повышение доступности информации через улучшение качества web-сайтов госорганов», по итогам сравнительного анализа соответствия web-ресурсов государственных органов принципу «ориентации на потребителя», проведенного Социальным корпоративным Фондом «ЗУБР» на международной конференции ПРООН «Доступ к информации в Казахстане» 19 ноября 2009 г.