Глава 3. Система законодательства страны
Правовая система Кыргызстана, как и во всех странах СНГ, относится к семье романо-германских правовых систем, основанных на классическом римском праве. Законодательная иерархия в системе законов Кыргызской Республики строго очерчена. Высшую силу в иерархии системы законов Кыргызстана имеет Конституция, которая содержит основополагающие постулаты государственного и общественного устройства. Более того, Конституция содержит перечень основных прав и свобод человека и гражданина, без реализации которых было бы немыслимо существование и построение правового государства. В частности, в Конституции КР закреплены следующие фундаментальные права человека в области свободы слова: 1) свободно собирать, хранить, использовать информацию и распространять ее устно, письменно или иным способом[1] 2) право на свободу мысли, слова и печати, а также на беспрепятственное выражение этих мыслей и убеждений[2] 3) право мирно и без оружия проводить политические собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикеты[3] 4) и другие права и свободы, так или иначе связанные с правом человека на беспрепятственное выражение этих мыслей и убеждений. На следующей ступени в системе нормативно-правовых актов после Конституции, находятся кодексы и законы, которые регулируют сферу свободы слова и деятельность СМИ в Кыргызстане. Однако, если условно разделить СМИ на печатную (газеты) и электронную (ТРВ) то не вызовет больших трудностей оценка пробелов в информационном законодательстве. До недавнего времени, кроме закона «О СМИ[4]», в кыргызском законодательстве отсутствовали другие законы, регулирующие деятельность электронных СМИ. И это при том, что в законе о СМИ количество норм, регулирующих деятельность печатных СМИ, превалирует над электронными. Однако в июне 2008 года был принят новый закон «О телевидении и радиовещании»[5], который вызвал очень много нареканий со стороны представителей электронных СМИ и общественности из-за заложенных в нем многочисленных ограничительных механизмов. В настоящее время данный закон находится на стадии обсуждения предполагаемых изменений и дополнений.
Закон о СМИ за годы своего существования почти не претерпел каких-либо изменений. В 1997 году парламентом страны были приняты два закона КР «О защите профессиональной деятельности журналиста» и «О гарантиях и свободе доступа к информации». Оба закона были приняты в один день и были инициированы как дополнения к закону о СМИ, который, по- видимому, показался специалистам-инициаторам немного «куцеватым», по сравнению, скажем с российским аналогом данных законов. По существу оба этих закона не привнесли, каких-либо действенных результатов коим бы могло стать их цитирование либо ссылка на популярные дефиниции. Закон «О профессиональной деятельности журналиста», был призван регулировать отношения, возникающие в связи с профессиональной деятельностью журналиста, определять его права и обязанности, а также предоставлять правовые и социальные гарантии. Устанавливая меры ответственности,[6] данный закон на наш взгляд изначально не преследовал цели как то разрешить «дефицит» норм, которых не доставало в законе о СМИ и которые бы реально работали и имели четко определенные сроки и даты. То же самое можно сказать и о втором законе, который регулирует отношения, возникающие в процессе реализации права каждого свободно и беспрепятственно искать, получать, исследовать, производить, передавать и распространять информацию. Указанный закон вовсе не содержит ни одной «цифры», «сроков» и т.д., он также, в большинстве своем, дополняет закон о СМИ и фактически его дублирует в большинстве своих норм. Статья 6 этого закона практически сузила круг возможной для доступа к информации указав, что государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, решениями и иными материалами, затрагивающими его права и законные интересы.[7]
Ссылка на первый закон чаще всего происходит на практике, когда в качестве ответчика выступает журналист по искам связанным с защитой чести, достоинства и деловой репутации какого-либо лица. В нашей обширной практике мы не сведущи о том, обращались ли журналисты к правосудию со ссылкой на этот закон. Равно как и остался не рабочим второй закон «О гарантиях и свободе доступа к информации».
Большим прорывом и подспорьем ко всему вышеперечисленному «профильному» законодательству было принятие 28 декабря 2006 года парламентом нашей страны закона «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики»[8].
Законодатель предусмотрительно разделил закон на восемь глав, во главе угла прописав правила предоставления информации на основании устного или письменного запроса. Отдано свое место обнародованию информаций о деятельности государственных органов и местного самоуправлению и обеспечению непосредственного доступа к документам и материалам государственных органов и органов местного самоуправления. Возможность участия в заседаниях государственных органов указана в главе пятой закона.
В первую очередь закон четко определил, что ограничения к доступу и распространению информации устанавливаются только законом. В законе четко прописаны сфера применения, его гарантии и принципы. Главное же преимущество этого закона перед предшествующим, это то, что направляющее запрос лицо не обязано мотивировать причину своего запроса. Последнему не нужно никому доказывать факт относимости той или иной информации непосредственно к нему. Прописаны сроки на получения информации, а также порядок рассмотрения и удовлетворения тех или иных запросов.
Закон о «рекламе»
Тесно связанный со СМИ Закон «О рекламе», регулирующий отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг и т.д. за период своего существования с 1998 года, также не претерпел каких-либо существенных изменений или дополнений, за исключением популярных уже во всем цивилизованном мире ограничений отдельных видов товаров (реклама алкогольной продукции, табака и табачных изделий).
С принятием 23.10.2007 года Закона КР «О новой редакции Кодекса о выборах в Кыргызской Республике» произошли изменения в главе шестой Кодекса о выборах, которая ранее называлась «Агитация при проведении выборов», а ныне «Информационное обеспечение выборов». Законодатель сделал акцент, разделив понятия «информирование избирателей» и «предвыборная агитация».
Информирование избирателей, в соответствии с Кодексом о выборах, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, политических партий, в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, политической партии[9].
Суть информирования составляют разъяснение избирательного законодательства Кыргызской Республики и особенностей его применения на конкретных выборах, оповещение участников избирательного процесса о сроках и порядке осуществления избирательного процесса, опубликование сведений о явке избирателей для участия в голосовании, а также сведений о результатах голосования и об итогах выборов.
К примеру, сформированные для проведения выборов составы и адреса избирательных комиссий разного уровня публикуются в средствах массовой информации[10]; избирательные комиссии, зарегистрировавшие кандидатов, списки кандидатов публикуют соответствующее сообщение и сведения о кандидатах[11] и т.д.
Определение предвыборной агитации дано в статье 8 Кодекса о выборах: предвыборная агитация - деятельность граждан Кыргызской Республики, кандидатов, уполномоченных представителей и доверенных лиц кандидатов, политических партий по подготовке и распространению информации в период избирательной кампании, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) либо против них.
То есть основными признаками определения "предвыборная агитация" являются следующие:
- это понятие действует только в период избирательной кампании;
- информацию агитационного характера отличает побуждение избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) либо против них.
Кодекс о выборах устанавливает еще несколько признаков, наличие которых в опубликованном (обнародованном) материале в период выборной кампании влечет признания его агитационным:
- призывы голосовать за тех или иных кандидатов, списка кандидатов либо против них;
- выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, политической партии, в частности за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов будет голосовать избиратель;
- описание возможных последствий избрания или не избрания кандидата, списка кандидатов;
- распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях.
Учет признаков предвыборной агитации имеет большое значение для обеспечения правомерной деятельности избирательных комиссий, средств массовой информации, политических партий.
Принципиальное значение имеет признак предвыборной агитации, связанный с возможностью осуществления ее только в определенный Кодексом о выборах период: предвыборная агитация начинается со дня окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов и прекращается за 24 часа до начала голосования[12].
Существенным признаком предвыборной агитации является обязательность ее финансирования исключительно из средств избирательного фонда.
Большое значение имеет также признак правомерной предвыборной агитации, который состоит в обязательности проведения предвыборной агитации в той или иной форме только имеющими на это право субъектами: гражданами Кыргызской Республики, кандидатами, уполномоченными представителями и доверенными лицами кандидатов, политических партий[13].
Закон КР «О телевидении и радиовещании»02 июня 2008 года Жогорку Кенешем Кыргызской Республики был принят Закон КР «О телевидении и радиовещании».С момента принятия данного закона многие эксперты заявили о том, что некоторые статьи данного закона противоречат ряду действующих нормативных правовых актов, Конституции КР и идет в разрез государственной политике, направленной на демократический путь развития страны и может существенно ухудшить состояние свободы слова в стране со всеми вытекающими негативными последствиями. Мы также считаем, что закон «О телевидении и радиовещании» имеет множество ограничительных механизмов для электронных СМИ, а также действенные рычаги влияния на них. В своем обращении к Президенту Кыргызской Республики Институт Медиа Представителя указал на следующие обстоятельства, которые являются несовместимыми с демократическим курсом Кыргызстана.∙Пункт 6 статьи 48 Закона «О телевидении и радиовещании» (далее Закон) признает утратившим силу Закон Кыргызской Республики «О Национальной телерадиовещательной корпорации». Хотя статья 11 Закона предусматривает формирование Наблюдательного совета НТРК Жогорку Кенешем Кыргызской Республики по представлению Президента Кыргызской Республики, в нем отсутствует механизм гражданского или любого другого контроля/наблюдения за деятельностью НТРК. Статья 11 Закона полностью исключает любую возможность развития общественного телевидения в КР. Исходя из того, что НТРК финансируется из республиканского бюджета, формируемого в свою очередь из соответствующих налогов граждан, то последние должны иметь право на внедрение в управление НТРК механизма гражданского контроля/наблюдения за деятельностью НТРК. К сожалению, по различным существенным причинам, действующий состав Наблюдательного Совета НТРК, сформированный на паритетных началах 5+5+5 (от Президента, от Парламента и от Гражданского общества) не смог осуществить предоставленные им законом полномочия. В связи с этим мы заявляли и заявляем о готовности к обсуждению вопроса изменения механизма участия Наблюдательного Совета в деятельности НТРК. Уверены в том, что изменения и дополнения относительно Национальной телерадиовещательной корпорации должны быть внесены в Закон «О национальной телерадиовещательной корпорации». Полная отмена закона о Национальной телерадиовещательной корпорации является крайней, непопулярной мерой разрешения сложившейся проблемы.∙Пункт 4 статьи 6 Закона предусматривает возможность приостановления отзыва (аннулирование) лицензий со стороны правительственного органа. Данная норма может привести к развитию коррупции и созданию рычага влияния, давления на СМИ, что может в целом негативно отразиться на состоянии свободы слова в стране. Для достижения эффективного развития в этой сфере теле и радио вещатели должны быть уверены в юридической безопасности данного вопроса. Изъятие, приостановление, отзыв (аннулирование) лицензии у теле- радио вещателя должна быть исключительной мерой и все прерогативы по данному вопросу должны быть переданы независимой комиссии из представителей президента, парламента и гражданского общества, либо суду.∙В пункте 2 статьи 4 Закона наряду с другими принципами государственной политики в сфере телевидения и радиовещания названы: - недопустимость участия иностранных юридических и физических лиц и лиц без гражданства в деятельности телевизионных и радиовещательных организаций. Данный принцип имеет очень расширенное толкование и даже если взять эту норму в минимальном ее понимании, она исключает любую возможность участия иностранных лиц в деятельности СМИ. С вступлением закона в силу исключается любая возможность привлечения иностранных инвестиций в сферу медиа в качестве бизнеса. Также данная норма противоречит Марракешскому Генеральному соглашению по торговле услугами от 15 апреля 1994 года, которое было подписано всеми членами ВТО, в том числе и Кыргызской Республикой. Средство массовой информации является, прежде всего бизнесом и соответственно, любое ограничение в данной сфере должно согласовываться со всеми членами ВТО. На практике, в большинстве демократических государствах, членах ВТО допускается ограничение участия иностранных лиц в деятельности СМИ, но не полный запрет.При этом эксперты признают, что вопрос о принятии Закона «О телевидении и радиовещании» давно назрел в связи с необходимостью совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в сфере телевидения и радиовещания в Кыргызской Республике. В первую очередь необходимость принятия данного закона была обусловлена тем, что существующий Закон "О средствах массовой информации" в основе своей законодательно закрепляет общие принципы свободы средств массовой информации и механизмов организации их деятельности, без учета специфики деятельности того или иного средства массовой информации. В недавно принятом Законе «О телевидении и радиовещании» содержатся статьи, нормы и положения, которые регулируют специфичные правоотношения в области телерадиовещания. Проект Закона «О телевидении и радиовещании» предусматривал более детализированные правовые основы для регулирования отношений в сфере телерадиовещания. Необходимость его принятия исходила из того, что сфера телерадиовещания достаточно специфична и занимает объем, если не больший, то такой же, как все другие средства массовой информации вместе взятые, а по влиянию - заметно их превосходит. Закон "О средствах массовой информации", являясь базовым законом в этой области, тем не менее, в большей степени регулирует отношения в области печатных средств массовой информации. Специфика же телерадиовещания такова, что отдельные положения Закона "О средствах массовой информации" не обеспечивают в полной мере возможность дать достаточную правовую базу для обеспечения организации и деятельности именно в сфере телерадиовещания. Основная же разница в том, что печатные средства массовой информации имеют физическую возможность распространения, тогда как для телерадиовещания необходимо разрабатывать целый ряд процедур правового регулирования электронных сигналов. Это естественным образом влечет за собой объективную необходимость в более сильном, по сравнению с печатными средствами массовой информации участии государства и общества в лице специально уполномоченных органов в предоставлении собственно права на такую деятельность и, как следствие, - в контроле за его исполнением. Исходя из вышесказанного, а также принимая во внимание опыт зарубежных государств по регулированию в сфере телерадиовещания, указанные особенности телерадиовещания, как сферы отношений, должны быть отражены именно в специальном законе, и именно в силу своей специфичности. Принятый в июне Закон «О телевидении и радиовещании», несомненно, представляет собой более конкретизированный закон, имеющий важное регулирующее значение для работников медиа-сферы в части телевидения и радиовещании. Однако поспешность и необдуманность закона может привести к достаточно тяжким и сложным последствиям для развития независимого телевидения и радиовещания в стране.
[1] Пункт 3 статьи 14. Конституция КР от 5 мая 1993 года.
[2] Там же. Пункт 6 статьи 14.
[3] Там же. Статья 25.
[4] Закон «О средствах массовой информации» от 2 июля 1992 года N 938-XII.
[5] Закон «О телевидении и радиовещании» от 2 июня 2008 года N 106.
[6] Закон КР «О защите профессиональной деятельности журналиста» 5 декабря 1997 года.
[7] Закон КР «О гарантиях и свободе доступа к информации» 5 декабря 1997 г.
[8] Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и орагнов местного самоуправления» Кыргызской Республики от 28 декабря 2006 года N 213.
[9] Кодекс КР «О выборах в Кыргызской Республике» п.3 ст.30.
[10] Там же п.1-3 ст.11.
[11] Там же п.11 ст.27.
[12] Там же п.1 ст.32.
[13] Там же ст.8.
|