Комментарии к Правилам распределения доменного пространства в Казахстане


Комментарии к Правилам распределения доменного пространства в Казахстане
(Артикль 19, Лондон, октябрь 2005 года)

1. ВВЕДЕНИЕ
В данных Комментариях приводятся мнения относительно Правил, утвержденных Агентством Казахстана по информатизации и связи, по вопросу распределения доменных имен в казахстанском сегменте Интернета.[1] Наши комментарии были запрошены офисом Представителя по вопросам свободы средств массовой информации. Данные Комментарии рассматривают Правила в их соотношении с международными стандартами права на свободу слова.
В Правилах, изданных в рамках «Закона об информатизации», излагаются основные требования и критерии регистрации, предъявляемые к лицу, желающему зарегистрировать сайт под доменом .kz в Интернете и всех его поддоменах (org.kz для некоммерческих организаций; edu.kz для образовательных сайтов; net.kz для организаций, предоставляющих услуги по передаче данных; gov.kz для государственных органов; mil.kz для военных структур и com.kz для хозяйствующих субъектов). Применение Правил будет осуществляться государственным органом, хотя не совсем понятно, какой именно орган будет отвечать за это: в Приказе, которым были изданы Правила, упоминается, что Департамент информатизации и юридической службы вместе с Министерством юстиции будут отвечать за «государственную регистрацию настоящего приказа», в то время как Заместитель председателя Агентства по информатизации и связи назначен ответственным за исполнение Приказа. Какое бы из этих трех ведомств ни отвечало за этот вопрос, в конечном счете, важно отметить, что все они являются государственными агентствами или департаментами.
Согласно Правилам, любое лицо, желающее зарегистрировать доменное имя .kz, должно подать заявку в соответствующее государственное агентство, указав свое имя/наименование и контактные данные, а также иные сведения, в том числе имя и сетевой адрес предполагаемого первичного и вторичного серверов. В соответствии с п.5 Правил, Регистратор располагает десятью днями для обработки заявки. По окончании 10 дней, должно быть выдано разрешение или отказ в регистрации. Отказ в регистрации может быть дан на четырех основаниях, перечисленных в п. 7:
1) заявка не была представлена в предусмотренной форме;
2) данное доменное имя уже было зарегистрировано;
3) регистрант не представил сведения о по меньшей мере двух серверах DNS в Казахстане; или
4) данное доменное имя числится в перечне зарезервированных доменных имен.
Согласно п. 8, действие регистрации доменного имени может быть приостановлено «если будет обнаружено, что данные, представленные лицом, подающим заявку на регистрацию, являются неполными или неверными»; если будет выявлено, что одни из серверов домена расположен за пределами Казахстана; «если изменилось основание, на котором было зарегистрировано имя»; «по решению суда в соответствии с законодательством Республики Казахстан»; или по просьбе заявителя. Приостановление вступает в действие незамедлительно и продолжается в течение десяти дней, по истечении которых владелец доменного имени должен исправить положение. Приостановление действия по приказу суда также вступает в силу незамедлительно. Если причина приостановления не будет устранена, регистрация сайта будет отменена.

2. АНАЛИЗ ПРАВИЛ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДОМЕННОГО ПРОСТРАНСТВА КАЗАХСТАНА
Мы обеспокоены некоторыми аспектами Правил, которые мы считаем незаконным ограничением права на свободу слова в Интернете. В частности, мы обеспокоены тем, что режим будет применяться государственным ведомством, что привносит возможность политического влияния, а также что в регистрации доменного имени может быть отказано, или она может быть приостановлена по ряду неопределенных или, как представляется, незаконных оснований.
В начале напомним, что Казахстан является участником Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП),[2] в ст. 19 которого гарантируется право на свободу слова, и, следовательно, несет юридическое обязательство о невведении какого-либо положения или акта, противоречащего цели и духу МПГПП.[3] Казахстан также является участником ряда соглашений ОБСЕ, защищающих права человека и свободу слова, таких как Хельсинский заключительный акт,[4] Заключительный документ Копенгагенского заседания по человеческому измерению ОБСЕ,[5] Парижская хартия, согласованная в 1990 году,[6] заключительный документ Будапештского Саммита Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1994 года,[7] и Декларация Стамбульского саммита.[8] В заключение, право на свободу слова защищается собственной Конституцией Казахстана.[9]
Право на свободу слова защищает содержание Интернета и его инфраструктуру, как и любую другую форму выражения мнения. Вмешательство в технические средства, при помощи которых лицо желает получать информацию или выражать свое мнение, представляет собой вмешательство в права на свободу слова.[10] Согласно ст. 19(3) МПГПП, любое такое вмешательство является оправданным только если оно:
1. предусмотрено законом;
2. преследует законную цель;
3. является «необходимым в демократическом обществе».
Европейский суд по правам человека, основываясь на очень похожем пункте, указал в ст. 10(2) Европейской конвенции по правам человека, что первое требование будет выполняться только когда закон является открытым для доступа и «сформулирован достаточно четко для того, чтобы гражданин мог регулировать свое поведение.»[11] Это означает, что неясные или расплывчато сформулированные ограничения, или ограничения, оставляющие чрезмерные права усмотрения исполнительным органам, являются несовместимыми с правом на свободу слова. Во-вторых, вмешательство должно преследовать одну из целей, перечисленных в ст. 19(3); перечень целей является исчерпывающим, и, следовательно, вмешательство, не преследующее одну из этих целей, нарушает ст. 19. В-третьих, вмешательство должно быть «необходимым» для обеспечения этих целей. Слово «необходимый» имеет в данном контексте особенное значение. Оно означает, что должна существовать «насущная социальная потребность» во вмешательстве;[12] что причины, указанные Государством в обоснование вмешательства должны быть «адекватными и достаточными», и что Государство должно продемонстрировать, что вмешательство соразмерно преследуемой цели. Как заявил Комитет по правам человека, «требование о необходимости подразумевает элемент соразмерности, в том смысле, что масштаб ограничения, устанавливаемого в отношении свободы слова, должен быть соразмерен ценности, которую такое ограничение имеет целью защитить.[13]
В большинстве демократических государств регистрация доменного имени является относительно простой процедурой, не отягченной чрезмерным регулированием или бюрократизмом. Она обычно производится негосударственными организациями. В свете этого сравнительного доказательства, мы не считаем, что ограничения, установленные Правилами, могут быть оправданы в соответствии с международным правом. В нижеприведенных абзацах анализируется этот вопрос, и даются рекомендации по улучшению положения.
Требование о том, чтобы серверы, размещаемые в домене .kz, располагались в Казахстане
Пп. 7 и 8 предусматривается, что в регистрации доменного имени может быть отказано или регистрация может быть отменена, если серверы домена не расположены на территории Казахстана.[14]
Эта норма противоречит практике, установившейся во многих других странах мира. На практике, многие сайты, зарегистрированные в одном домене, скажем, .uk или .nl, размещаются за пределами физической территории страны, которой принадлежит этот домен. Это вытекает из всемирной природы Интернета: лицо, находящееся где угодно в мире, может получать доступ к любой другой информации в сети, независимо от того, где она загружена или где размещена. Существует много причин, по которым Интернет-компании могут пожелать расположить свои серверы за пределами физической территории зарегистрированного домена. Предприятия могут пожелать воспользоваться преимуществами некоторых налоговых положений или иных нормативных льгот или привилегий, они также могут пожелать использовать более быструю сеть, чем та, которая имеется в стране регистрации, или их просто может привлекать иностранная юрисдикция, которая уважает свободу слова. Учитывая всемирный характер Интернета, нет причин, по которым такие действия должны блокироваться.
Мы не видим оправдания для географического ограничения, установленного Правилами, – ни технического, ни любого иного. Единственным обоснованным оправданием может быть желание поддержать местные хостинговые компании, но на практике эффективность этого ограничения представляется весьма нереальной: стоимость местного хостинга намного превышает его стоимость за рубежом, существует не так уж много местных хостинговых компаний, и их способность справиться с объемами, в случае если все будут вынуждены пользоваться их услугами стоит под вопросом; внешние подключения к серверам в Казахстане являются очень медленными, и широко распространено подозрение о том, что местные хостинговые компании контролируются Правительством и могут закрыть какой-либо сайт или отказать ему в хостинге, если Правительство посчитает сайт неприятным. В любом случае, поддержка отечественных хостинговых компаний может быть достигнута при помощи иных средств, которые меньше вторгаются в права на свободу слова, таких как, например, налоговые льготы. Следовательно, этот аспект Правил по нашему мнению не удовлетворяет требованию «необходимого в демократическом обществе».
Причины отказа или приостановления действия регистрации
Пп. 7 и 8 предусматривают ряд причин для отказа или приостановления действия регистрации доменного имени. Кроме отказа или приостановления в связи с тем, что серверы расположены не в Казахстане, в регистрации может быть отказано, или ее действие может быть приостановлено, «если изменилось основание, на котором было зарегистрировано имя»; «если заявка не была представлена по [требуемой] форме»; если «будет обнаружено, что данные, представленные лицом, подающим заявку на регистрацию, являются неполными или неверными» «по решению суда в соответствии с законодательством Республики Казахстан».
Мы серьезно сомневаемся, что какое-либо из этих оснований может служить оправданным основанием для ограничения свободы слова. Если лицо не представит сведения в правильной форме, или если какие-либо сведения окажутся неточными или неверными, более конструктивным ответом со стороны ответственного органа было бы указать на ошибку и предложить ее исправить. Прямой отказ представляет собой излишне бюрократический ответ на небольшую проблему – особенно, если учесть, что дерегистрация сайта означает, что он будет недоступен. Мы также обеспокоены тем, что схожие формулировки используются в Узбекистане для отказа в регистрации газет и неправительственных организаций и отмечаем возможность злоупотребления этим условием.
Одно из других оснований для отказа или приостановления – «если изменилось основание, на котором было зарегистрировано имя» – является настолько неясным, что вообще лишено смысла, в то время как последнее основание – «по решению суда в соответствии с законодательством Республики Казахстан» – не указывает на какие бы то ни было существенные основания, по которым суд может вынести такое определение. Они являются недостаточно четкими и не удовлетворяют требованию «соответствия с законом» согласно ст. 19 МПГПП.
Домены могут закрываться без уведомления или с уведомлением за очень короткий срок
Согласно пп. 9 и 10 Правил, действие регистрации немедленно приостанавливается при выявлении одного из перечисленных нарушений. Владельцу домена не направляется предварительное уведомление; его просто ставят в известность и просят устранить нарушение. Как отмечалось, действие приостановления приведет к тому, что сайт будет недоступен для потенциальных посетителей.
Нам представляется, что эта процедура создает чрезмерно большие препятствия. Приостановление регистрации является крайне суровой санкцией. Кроме него самая жесткая мера – только полная и постоянная дерегистрация, которая лишает владельца домена его права на выражение мнения посредством собственного домена, имя которого он выбрал. Если домен используется с целью электронной коммерции, это может иметь катастрофические последствия для бизнеса владельца домена; если домен принадлежит политической партии, приостановление может лишить эту партию прав на важное средство связи с общественностью. Такое строгое ограничение права на свободу слова и других прав требует серьезного основания и никогда не должно производиться без соблюдения норм правосудия. Мы уже отмечали, что многие из причин, по которым действие доменного имени может быть приостановлено или дерегистрировано, являются неоправданными; лишение владельца домена возможности защитить себя до приостановления действия домена является абсолютно необоснованным.
Управление осуществляется государственным ведомством
Международным правом установлено, что любой орган, обладающий полномочиями по регулированию СМИ, включая Интернет-СМИ, должен быть независим от Правительства.[15] В большинстве демократических государств мира, имена доменов регистрируют независимые организации. Вопреки этому общему принципу Правила предполагают, что казахстанское веб-пространство будет регулироваться государственным ведомством. Наряду с крайне расплывчатыми правилами, касающимися отказа в регистрации, приостановления и дерегистрации, это создает очень серьезную и неприемлемую возможность злоупотребления системой в политических целях. Мы рекомендуем принять срочные меры для предотвращения такого злоупотребления в настоящее время или в будущем.
Рекомендации:
В Правила следует внести изменения и дополнения, предусматривающие нижеуказанное:
Веб-пространство Казахстана должно управляться органом, независимым от правительства.
Регистрация домена .kz должна быть чисто технической процедурой и не должна устанавливать существенных ограничений. От заявителей должно требоваться лишь представление имени/наименования, контактных данных и ограниченных технических данных, необходимых для регистрации домена.
Не должно быть требования о том, чтобы серверы домена .kz располагались на территории Казахстана. Действие доменного имени не должно приостанавливаться, и он не должен дерегистрироваться до тех пор, пока не будет пройден весь судебный процесс.

ПРИЛОЖЕНИЕ:

______________
[1] Правила распределения доменного пространства казахстанского сегмента сети Интернет, Приказ № 88-б от 5 апреля 2005 года, изданный И.О. Председателя Агентства по информатизации и связи Республики Казахстан.
[2] Постановление Генеральной ассамблеи ООН 2200А (XXI) от 16 декабря 1966 года, действует с 23 марта 1976 года. Казахстан подписал МПГПП 2 декабря 2003 года, однако еще не ратифицировал его.
[3] Венская конвенция о Законе о международных договорах, принятая 22 мая 1969 года и открытая для подписания 23 мая 1969 года на Конференции ООН по Закону о международных договорах, вступившая в силу 27 января 1980 года, стр. 18. Казахстан присоединился к данному международному соглашению 31 марта 1993 года.
[4] ОБСЕ, Хельсинки, 1 августа 1975 года.
[5] Копенгагенское заседание Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, июнь 1990 года. См., в частности, пп. 9.1 и 10.1.
[6] Charter of Paris for a New Europe, Саммит Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, ноябрь 1990 года.
[7] Об истинном партнерстве в новой эре, Будапештского Саммита Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1994 года, пп. 36-38.
[8] Стамбульский саммит ОБСЕ, 1999 год, п. 27. См. также п. 26 Хартии о безопасности в Европе, принятой на том же заседании.
[9] Ст. 20.
[10] См. дело Autronic AG против Швейцарии, 22 мая 1990 года, Заявка № 12726/87 (Европейский суд по правам человека).
[11] Там же, п. 49.
[12] См., например дело Hrico против Словакии, 27 июля 2004 года, Заявка № 41498/99, п. 40.
[13] Дело Rafael Mrqust de Morais против Анголы, см. п. 6.8
[14] Согласно п. 6(2), требуются сведения не только о Web-серверах, но и о, по крайней мере, двух серверах DNS, которые также должны располагаться на территории Казахстана.
[15] Совместная декларация Специального докладчика ООН по вопросам свободы убеждений и свободы слова, Представителя по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ и Специального докладчика Организации американских государств по вопросам свободы слова, от 18 декабря 2003 года, доступ в Интернете: http://www.unhchhr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/ 93442AABD81C5C84C1256E000056B89C?opendocument