Развитие издательской отрасли в Кыргызстане: необходим закон или государственная поддержка?

Совсем недавно в Кыргызстане  был принят новый закон «Об издательском деле». Его цели и задачи заключаются в обеспечении конституционного права юридических лиц и граждан  на издательскую деятельность и регулировании общественных отношений между субъектами издательского  дела, авторами, издателями, изготовителями, распространителями печатной продукцию. На вопросы сайта «Право и СМИ Центральной Азии» (medialaw.asia) по поводу только что принятого законодательного акта ответила Надежда Алишева,медиа эксперт ОФ «Институт Медиа Полиси» (Кыргызстан)

На Ваш взгляд, зачем понадобилось принимать специальный нормативный правовой акт для регулирования общественных отношений в этой сфере? Каково отношение к только что принятому закону у субъектов издательской отрасли, экспертное медиа-сообщество их мнение по вопросу целесообразности и необходимости принятия этого закона?

Да, действительно закон КР «Об издательском деле» был принят 25 октября 2011г. До настоящего времени в республике не было специального закона, который бы регулировал отношения между субъектами издательского дела. Многие годы все взаимоотношения между редакцией периодической печати либо любым другим издателем непериодической печати и типографией, автором и издателем  печатной продукции строились на договорных условиях и, вроде бы, проблем  не было.  И сейчас принятый закон также утверждает договорные отношения. Ст. 6 подтверждает, что  «отношения между субъектами издательского дела … регулируются договорами и соглашениями…».

Возможно, в основе  создания такого закона изначально присутствовали благородные цели. Однако принятая редакция не проработана до ясности и четкости, некоторые моменты не доведены до логического конца, встречаются нестыковки, как внутри самого закона, так и с нормами других законов. Особенно, если ты знаком со справкой- обоснованием к проекту настоящего закона, то усматриваются серьезные разногласия в целях, задачах и самой сущности принятого документа.

В рамках заданного вопроса обо всем не расскажешь — можно запутать аудиторию, которая не знакома с текстом закона и сопутствующими документами. Озвучу несколько моментов.

1. В основных положениях, сказано, что законом регулируются отношения между субъектами издательского дела: авторами, издателями, изготовителями, распространителями печатной продукции. Причем «печатная продукция» указывается без уточнения — периодическая или непериодическая. А в справке-обосновании уточнялось, что «законопроект регламентирует порядок выпуска непериодических изданий».

Учитывая, что принятый закон регулирует  всю печатную продукцию, следовало бы отрегулировать некоторые несоответствия по требованиям к выходным данным, указанным в законе «О средствах массовой информации». В  законе об издательской деятельности статья 12 предъявляет требования к выпуску  всей печатной продукции, а в законе «О СМИ» речь идет только о периодическом печатном издании. Нормы об одном и том же — «выходные данные» — только разного содержания. Имеется не стыковка и в статьях 5 закона «Об издательской деятельности» и 23 закона «О СМИ». А учитывая, что печатные СМИ теперь будут подпадать под действия закона «Об издательской деятельности», то возникнут разногласия по приоритетности норм.

2. В статье 14 «Государственная регистрация» закон об издательском деле предоставляет  вправо заниматься издательским делом издателю, изготовителю и распространителю печатной продукции только после государственной регистрации в соответствии с Законом КР «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)». Получается, что в соответствии с этим пунктом все должны быть только юридические лица со свидетельством из Министерства юстиции КР, что противоречит другой норме закона.

Однако на сегодняшний день на рынке Кыргызстана  перечисленные субъекты действуют в виде юридических лиц и имеют свидетельство о госрегистрации из Минюста КР либо как частные предприниматели и также имеют свидетельство о государственной регистрации только из Национального Статистического комитета КР. Как расценивать вышеуказанную норму и что теперь в этом случае делать частному предпринимателю?

Действительно как применять данную статью, если учесть, что  в ст. 2 этого же закона в терминологии «изготовитель печатной продукции» и «издатель» встречаются соответственно слова «предприниматель» и «индивидуальный предприниматель».Упоминание о предпринимателе встречается и в ст.12: «Все виды выпускаемой печатной продукции издателями, изготовителями (в т.ч.частными предпринимателями) должны содержать выходные данные…» Как видно, между указанными статьями (2,12,14) наблюдается разночтение.

Кроме этого в определении «распространитель печатной продукции» указаны наравне с юридическими лицами только обычные «граждане», а вот  в отношении предпринимателя не сказано ничего. Хотя для 2-х других субъектов указанных выше — «издатель» и «изготовитель» законодатель применяет слова «…предприниматель».   Чем объясняется такой избирательный подход? Следовательно, «четко понимая закон», среди распространителей не должно быть предпринимателей!

Хотя в справке-обосновании указано: «На основании документов о государственной регистрации издательства, полиграфические предприятия (в т.ч. частные предприниматели), распространители печатных продукций вносятся в «Единый республиканский отраслевой реестр», уполномоченным государственным органом». Одним, словом – «все запутано», вопросов много.

Если законодатель хотел устранить частных\ индивидуальных предпринимателей, то логично было бы в заключительных положениях пояснить статус данной категории лиц и их дальнейшие действия. Хотя такая ситуация  будет противоречить конституционным нормам.

Конституция республики (ст.18)  предоставляет каждому право осуществлять любую  деятельность, кроме запрещенной. Издательская деятельность не относится к списку запрещенных. Этот вид деятельности не лицензируется и для этого даже  не требуется дополнительного разрешения.   Другая статья Конституции дает право на экономическую свободу и свободное использование своих способностей в любой экономической деятельности (ст. 42).  А что касается творчества, то Конституция гарантирует каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества (ст. 49). Конституционные права гарантируются и действуют не зависимо от того принят ли в этой или иной области закон или нет.

3. В дополнение к ранее оговоренным субъектам издательского дела (ст.6), в законе без всяких пояснений появляется дополнительно еще один субъект — «участок множительной техники» (ст.13). Каким статусом он обладает – не понятно.

С 2008 года издатели и распространители самоорганизовались и работают под началом профессионального сообщества — Ассоциация издателей и распространителей периодической печати КР (АИРПП). Не могу сказать реакцию всех субъектов издательского дела, т.е. самих издателей, изготовителей и распространителей, но отметить следует, что на стадии рассмотрения проекта закона, да и после его принятия  была крайне низкая активность тех, кого, непосредственно коснется закон, так медиа- сообщества в целом.  Реакция на закон с регионов не известна.

Исполнительный директор «Гильдии полиграфистов и издателей», Сергей Комаров, принимавший непосредственное участие в разработке Закона «Об издательском деле» сетовал, что многим полиграфическим организациям он лично рассылал  проект. Однако до принятия окончательного варианта закона так никаких замечаний и возражений в адрес Гильдии  не поступило. А, по мнению президента «Ассоциации издателей и распространителей периодической печати» (АИРПП) Эмиля Кадырова, закон «сырой» и требует доработки. Хотя представитель одной столичной типографии возлагает надежду на данный закон: «Настоящий Закон «Он должен помочь, регулировать отношения с государственными органами, общественными объединениями, предприятиями, организациями и гражданами в области создания, функционирования и прекращения издательской деятельности».

Лично я солидарна с президентом АИРПП Э. Кадыровым, который ратует за государственную поддержку издательской  отрасли в целом. Пусть государство «обратит внимание на   Россию и Казахстан, где в свое время был принят ряд налоговых льгот, которые позволили отрасли встать на ноги». (http://www.bpc.kg/news/8200-28-10-09). Это была бы реальная поддержка, чем принятие «непонятного» закона.

Если немного истории, то с приходом независимости в 1990 г. стала разваливаться вся государственная система, включая и издательскую отрасль. За десятилетия были распроданы все крупные полиграфические базы, последовательно закрывались   государственные издательства, кроме небольших издательств Академии наук и Госэнциклопедии. Кто-то объединялся, и рождались новые издательства, а кто-то бесследно исчез.  Сегодня в Кыргызстане преобладают частные издательства, сохранились какие-то полиграфические мощности. По словам президента Ассоциации ИРПП: «Лишь несколько полиграфических предприятий — не больше пяти — могут производить книжную продукцию по-настоящему высокого класса». Серьезная ситуация сложилась на рынке распространения печатных СМИ КР.

Затрудняюсь сказать, как реально данный закон поможет в развитии отрасли. Но могу с уверенностью предположить, что законодатель при подготовке закона первоначально пытался  ориентироваться на Модельный закон «Об издательском деле», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ более 15 лет назад. Некоторые статьи целиком перекачали в закон, а потом…законодатель не был последователен. Отсюда и появились вырванные нормы из разных статей.

При поверхностном изучении этого закона бросаются в глаза сразу несколько аспектов или проблемных вопросов, которые хотелось бы обсудить. Юрисдикция закона распространяется только на граждан и на юридические лица, созданные гражданами КР. При этом пункт 2 статьи 8 не исключает иностранных граждан и лиц без гражданства из числа лиц, которые не могут быть учредителями издательств, изготовителями и распространителями печатной продукции. Означает ли это, что граждане других государств, лица без гражданства не имеют возможности владеть, управлять предприятиями в издательской отрасли Кыргызстана? Означает ли это, что этот сектор экономики закрыт для иностранных инвестиций, например?

Во-первых, в статье 8 пункт 1 закона «Об издательском деле» не говорится, что юрисдикция закона распространяется, только на граждан КР и в пункте 2 этой  статьи нет подпункта о том, что иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть учредителями. В соответствии с законом КР «О  государственной регистрация юридических лиц и филиалов» в компетенцию регистрирующего органа входит, регистрация юридических лиц с иностранным участием, филиалов (представительств) иностранных юридических лиц и юридических лиц с иностранным участием. Таким образом, для иностранных лиц нет никаких препятствий в регистрации юридического лица любого профиля   и в осуществлении своей деятельности на территории нашей республики.

Кроме этого статья 25 закона «Об издательском деле» разрешает иностранным инвесторам   организовывать издательско-полиграфические предприятия и организации по распространению печатной продукции в соответствии с законодательством КР

В статье 14 говорится, что издатель, а также изготовитель, распространитель печатной продукции независимо от формы собственности вправе заниматься издательским делом после государственной регистрации в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)». Означает ли это, что закон разрешает осуществлять предпринимательскую деятельность в издательской сфере только юридическим лицам? А деятельность частных предпринимателей без образования юридического лица в этой сфере не допустима?

Частично этот вопрос я уже затрагивала в своем ответе на первый вопрос, как несоответствие норм ст. 14 другим статьям закона. Указанная статья не проработана должным образом. В ней нет уточнений касающихся индивидуальных предпринимателей.

У меня такое впечатление, что законодатель и сам не придал значение такой оплошности. Я не думаю, что было серьезное намерение устранить с издательского рынка предпринимателей в этой области. Для этого просто нет оснований. Чем таким выделяется издательская отрасль от других, чтобы предприниматель не  смог ее освоить или чего хуже — навредить? Тем более издательский вид деятельности   в республике не запрещен.

Если взять реальную картинку из жизни республики, то  именно в этой области не так уж мало работает индивидуальных предпринимателей. И подобный запрет противоречит Конституции. Поэтому данную норму можно признавать не конституционной.

В нашей стране регистрация индивидуальных предпринимателей регулируется Постановлением Правительства КР «О порядке государственной регистрации граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в качестве индивидуального предпринимателя на территории КР», которое утвердило  соответствующее Положение о порядке государственной регистрации физических лиц. Госрегистрация индивидуальных предпринимателей осуществляется в целях удостоверения фактов учета создания и прекращения их деятельности.

Такая регистрация носит заявительный характер и заключается в постановке их на учет в качестве хозяйствующего субъекта, выдаче им свидетельства о государственной регистрации с присвоением общереспубликанского идентификационного кода. Зарегистрированные предприниматели включаются в Единый государственный регистр статистических единиц.

Соответственно индивидуальным предпринимателям не нужно трансформироваться в юридическое лицо, и в этом отношении нечего не изменилось.

Очень много в законе отсылочных и бланкетных норм, которые ведут в неизвестность. Например, пп.4 в ст. 15 «Отказ в регистрации издательской деятельности», пп.4 ст. 16 «Прекращение издательской деятельности». Указанные статьи содержат перечень оснований, по которым можно отказать в регистрации субъекта издательской деятельности или прекратить его деятельность. В частности, этот перечень содержит «иные основания, предусмотренные законодательством Кыргызской Республики». Какие еще основания могут повлечь отказ в регистрации субъекта издательской деятельности или прекращение его деятельности, и каким «законодательством» они предусмотрены?

— Упоминание в законах подобных формулировок «по иным основаниям, предусмотренным законодательством …» при отказе деятельности или прекращении регистрации —  всегда пугает. Не конкретность. Учитывая, что вопросы, связанные с государственной регистрацией юридических лиц, то конечно надо обратиться  к нормативным актам по регистрации.

Основания, которые могут повлечь  отказ в государственной регистрации субъектов издательского дела, изложены   в статье 21 закона КР «О  государственной регистрация юридических лиц и филиалов (представительств)».

Указанная статья называется «Отмена приказа о государственной регистрации (перерегистрации). Отказ в регистрации».  Она гласит, что

«Отказ в регистрации юридического лица, филиала (представительства) допускается в следующих случаях:

1) непредставления установленных настоящим Законом необходимых документов для регистрации юридического лица, филиала (представительства);

2) наличия в государственном реестре зарегистрированного (перерегистрированного) юридического лица, филиала (представительства) с аналогичным наименованием;

3) обнаружения неточностей либо несоответствия в информации, содержащейся в представленных документах;

4) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган;

5) несоответствия представленных документов … некоммерческих организаций и филиалов (представительств) иностранных и международных организаций законодательству КР;

6) отсутствия в решении сведений, предусмотренных настоящим Законом».

В этой же статье есть еще самостоятельное основание, когда регистрирующий орган вправе своим приказом отменить ранее принятый приказ о государственной регистрации  и вернуть представленные документы, если заявитель в течение 2 месяцев со дня регистрации не получил свое свидетельство о государственной регистрации.

Решение об отказе в регистрации должно содержать основания отказа с обязательной ссылкой на норму закона. Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания юридического лица, филиала или представительства не допускается. Любой отказ может быть обжалован в судебных органах.

В Гражданском Кодексе (ст.96) описаны основания прекращения деятельности юридического лица:

1) ликвидация по решению его учредителей (это было и в законе «Об издательской деятельности»;

2) в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо;

3) признание  судом недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства, которые носят неустранимый характер;

4) неоднократное или грубое нарушение законодательства;

5) систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица.

— По ограничениям и требованиям, которые налагаются на субъектов издательской деятельности: выходные данные, обязательные экземпляры (которые в неизвестном пока количестве и не понятно за чей счет должны рассылаться по неизвестному пока перечню), требования для распространителей. Все это не является ли чрезмерными ограничениями, не согласующимися с общепринятыми нормами международного права в области свободы выражения?

— Требования и ограничения, которые упоминаются в вопросе, не вносят никакой новизны. Тем более, никак  не нарушают нормы международного права в области свободы выражения.

Так, например, статья 13 «Об обязательных экземплярах» больше  носит «напоминающий» характер, поскольку  действующий порядок о предоставлении обязательных экземпляров изданий определяется законом КР «Об обязательном экземпляре документов» еще принятом в 1997 году. Закон устанавливает виды обязательного экземпляра документов, категории их производителей и получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение.

Действие этого закона распространяется на юридических лиц КР независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, участвующих в создании и доставке обязательного экземпляра различных видов документов, а также на Книжную палату республики, библиотеки и органы научно-технической информации, являющиеся получателями обязательного экземпляра.

Цели формирования системы обязательного бесплатного экземпляра (ст.4):

1) комплектование полного национального библиотечно-информационного фонда документов КР как части мирового культурного наследия;

2) осуществление государственного библиографического учета;

3) организация его постоянного хранения в национальных фондохранилищах документов;

4) использование его в информационно-библиографическом и библиотечном обслуживании потребителей;

5) государственная регистрация (библиографическая и статистическая) отечественных документов, подготовка государственной библиографической (текущей и ретроспективной) и статистической информации;

5) подготовка и выпуск национальных и региональных сводных каталогов, сигнальной и реферативной информации;

6) информирование общества о документах всех видов;

7) формирование комплекта местных документов и краеведческих фондов;

8) осуществление взаимообмена с национальными фондохранилищами документов других стран.

Постановлением Правительства КР от 25.06.2002 г. утверждена Инструкция «О порядке доставки обязательных экземпляров изданий в Национальную книжную палату КР». При этом затраты на подготовку, выпуск и рассылку (доставку) обязательных бесплатных экземпляров, относятся на себестоимость издательской продукции.

Что касается выходных данных, то следует отметить, что еще в 1992 г. в законе «О СМИ» (ст.10) установлены требования к каждому выпуску периодического печатного издания.  А теперь в законе «Об издательской деятельности» (ст.12) тоже определен перечень выходных данных для всех видов печатной продукции, который отличается от прежнего. В новом перечне дополнительно включены международные библиотечно-библиографические классификаторы, которые не могут распространяться на периодическую печать.

До принятия закона в книгах и  брошюрах печатались выходные данные, но они, наверное, не всегда носили полную информацию, которая сейчас предъявляется в законе.  Те типографии, которые еще начинали свою деятельность в едином союзе, помнят, что это тоже было обязательным реквизитом. Корректные выходные данные нужны распространителям и библиотекам, а также простым потребителям чтобы знать, место выпуска издания, имя издателя, год выпуска издания.  Считаю, что такая культура должна развиваться.

Закон «Об издательском деле» различает два вида распространения: коммерческое и некоммерческое. Критерием такого разграничения служит только фактор взимания или не взимания платы. Поэтому, если за распространение взимается плата, то оно будет коммерческим независимо от того, получил ли распространитель прибыль или понес убытки. Розничная продажа тиража  печатных изданий, в том числе продажа с рук,  не подлежит ограничениям.

— Спасибо за интервью!